??摘 要
??2017年，上海市政府發(fā)布了《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》（滬府發(fā)[2017]88號(hào)），對(duì)需要進(jìn)行立法后評(píng)估的法規(guī)性文件做了規(guī)定?！渡虾Ｊ型恋貎?chǔ)備辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）2004年頒布實(shí)施，2010年修訂，已實(shí)施16年，應(yīng)當(dāng)納入評(píng)估范圍。作為《辦法》的實(shí)施部門(mén)，上海市規(guī)劃和自然資源局組織開(kāi)展了評(píng)估工作。評(píng)估過(guò)程中，通過(guò)文獻(xiàn)檢索，搜集整理了國(guó)家及本市土地儲(chǔ)備法律法規(guī)政策；通過(guò)對(duì)相關(guān)專家的訪談，了解了本市土地儲(chǔ)備的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程；通過(guò)整理主管部門(mén)提供的相關(guān)信息，了解了《辦法》在實(shí)施過(guò)程中取得的成果、遇到的問(wèn)題、面臨的工作難點(diǎn)等，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行了全面評(píng)估，形成了評(píng)估報(bào)告。
??本次評(píng)估采用了7項(xiàng)一級(jí)，22項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)組成的評(píng)估體系。《辦法》規(guī)定的土地儲(chǔ)備制度屬于國(guó)家土地管理制度的組成部分，是國(guó)家通過(guò)土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控目的的工具，并不涉及土地征收等土地所有權(quán)取得的具體過(guò)程，與公眾不產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，立法的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性和實(shí)效性是本次評(píng)估的重點(diǎn)。
??評(píng)估的主要結(jié)論是：
??1、《辦法》及其《上海市土地儲(chǔ)備辦法實(shí)施細(xì)則》（滬府發(fā)[2004]41號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》，已失效）的正式施行，是對(duì)本市土地儲(chǔ)備制度改革發(fā)展成果的確立和鞏固，為上海土地儲(chǔ)備體系的建立提供了明確直接的法律依據(jù)。
??2、《辦法》首次以立法形式明確了土地儲(chǔ)備的目的依據(jù)、管理部門(mén)、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)備范圍、儲(chǔ)備分工、儲(chǔ)備計(jì)劃、立項(xiàng)、規(guī)劃和用地、儲(chǔ)備補(bǔ)償、儲(chǔ)備決策等具體事項(xiàng)，構(gòu)建并完善了上海的土地儲(chǔ)備模式。
??3、《辦法》在增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、保護(hù)耕地、優(yōu)化城市土地資源配置，盤(pán)活存量土地資產(chǎn)，籌集城市建設(shè)資金、推進(jìn)市政工程實(shí)施和大型居住基地建設(shè)等方面發(fā)揮了巨大作用。
??4、《辦法》目前所規(guī)定的內(nèi)容，與國(guó)家層面關(guān)于土地儲(chǔ)備相關(guān)文件相比較，在范圍和部分表述等方面不盡相同，建議在將來(lái)進(jìn)行修訂時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)銜接，并結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際進(jìn)一步完善和細(xì)化相關(guān)規(guī)定。
??關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備 立法后評(píng)估
??引 言
??土地儲(chǔ)備工作，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征收、收回、收購(gòu)或者其它依法獲取的土地，先通過(guò)實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以收儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。上海是我國(guó)首個(gè)組建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的城市，20多年來(lái)，上海土地儲(chǔ)備工作由粗放式向精細(xì)化不斷發(fā)展，對(duì)推動(dòng)上海建設(shè)“四個(gè)中心”和國(guó)際化大都市建設(shè)發(fā)揮了重要的支撐作用。在新時(shí)代資源環(huán)境緊約束、國(guó)土空間規(guī)劃體系變革的總體背景下，要落實(shí)好“上海2035”國(guó)土空間規(guī)劃管理，有必要進(jìn)一步健全和完善土地儲(chǔ)備制度，探索高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的新模式，形成動(dòng)態(tài)維護(hù)和監(jiān)督管理的全過(guò)程土地儲(chǔ)備運(yùn)作機(jī)制?！掇k法》作為我市土地儲(chǔ)備領(lǐng)域的基礎(chǔ)性地方政府規(guī)章，有必要結(jié)合現(xiàn)狀從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性等方面予以評(píng)估，掌握《辦法》頒布后好的經(jīng)驗(yàn)和做法，分析可能存在的問(wèn)題和不足，為后續(xù)立改廢提供依據(jù)。
??一、評(píng)估方法及評(píng)估過(guò)程
??（一）評(píng)估方法
??針對(duì)《辦法》的特點(diǎn)，評(píng)估過(guò)程中主要采用了以下方法：
??1、歷史研究
??結(jié)合《辦法》立法背景及上海土地儲(chǔ)備制度實(shí)施的過(guò)程，了解本市土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生、發(fā)展以及目前所處階段，并對(duì)其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研判。
??2、專家訪談
??土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)十分專業(yè)的制度，因此，對(duì)相關(guān)專家進(jìn)行訪談是重要的評(píng)估工作方式，通過(guò)訪談充分了解上海土地儲(chǔ)備的特色、制度發(fā)展過(guò)程中遇到的問(wèn)題以及可能的解決方案。
??3、文獻(xiàn)研究
??搜集國(guó)家和地方關(guān)于土地儲(chǔ)備頒布的各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，從中梳理出國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備監(jiān)管理念及監(jiān)管方式的發(fā)展變化趨勢(shì)，結(jié)合地方土地儲(chǔ)備發(fā)展情況，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
??（二）評(píng)估過(guò)程
??1、工作部署（2020年5月）
??啟動(dòng)評(píng)估工作，研究評(píng)估工作內(nèi)容、制定評(píng)估工作方案、落實(shí)分工。
??2、實(shí)施階段（2020年6-7月）
??開(kāi)展調(diào)查研究，搜集整理《辦法》在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題以及各方評(píng)估意見(jiàn)和建議。
??3、匯評(píng)階段（2020年8月）
??分析評(píng)估意見(jiàn)和建議，并得出初步評(píng)估結(jié)論。
??4、報(bào)告形成階段（2020年9月）
??對(duì)初步評(píng)估結(jié)論進(jìn)行研究論證并完成評(píng)估報(bào)告。
??5、修改完善階段（2020年10月）
??修改完善評(píng)估報(bào)告。
??二、總體評(píng)估結(jié)論
??（一）《辦法》是對(duì)本市土地儲(chǔ)備制度改革發(fā)展成果的確立和鞏固
??上海土地儲(chǔ)備探索源于上海土地使用制度改革。1996年10月成立了全國(guó)第一家土地發(fā)展中心，標(biāo)志著上海土地收購(gòu)、儲(chǔ)備工作啟動(dòng)。2001年4月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[2001]15 號(hào)）明確提出“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度?！备鲄^(qū)（縣）自2001起，相繼成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，市政府為實(shí)施重大項(xiàng)目也賦予了若干企業(yè)平臺(tái)土地儲(chǔ)備職能。2004年8月，《上海市土地儲(chǔ)備辦法》和隨后發(fā)布的《實(shí)施細(xì)則》正式施行，確立和鞏固本市土地儲(chǔ)備制度的改革發(fā)展成果，標(biāo)志著上海土地儲(chǔ)備制度進(jìn)入法制化軌道。
??（二）《辦法》確立了本市土地儲(chǔ)備的基本制度框架
??《辦法》首次以立法形式明確了土地儲(chǔ)備的目的依據(jù)、管理部門(mén)、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、儲(chǔ)備范圍、儲(chǔ)備分工、儲(chǔ)備計(jì)劃、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃和用地、儲(chǔ)備補(bǔ)償、儲(chǔ)備決策等具體制度，構(gòu)建了土地儲(chǔ)備基本制度框架，逐步協(xié)調(diào)、理順了土地儲(chǔ)備中的各方關(guān)系。
??（三）《辦法》的實(shí)施在盤(pán)活城市存量土地、優(yōu)化土地資源配置，加強(qiáng)和改善政府對(duì)土地的宏觀調(diào)控，有效實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)保值增值等方面發(fā)揮了重要作用
??《辦法》的實(shí)施，使土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作，與全市和各區(qū)（縣）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有效銜接。為實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量控制，存量?jī)?yōu)化、流量增效和質(zhì)量提高，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，滿足城市發(fā)展的用地需求，增強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值發(fā)揮了重要作用。
??（四）《辦法》所規(guī)定的內(nèi)容，與國(guó)家層面關(guān)于土地儲(chǔ)備相關(guān)文件相比較，在范圍和部分表述等方面不盡相同
??《辦法》頒行于2004年。而自 2006 年以來(lái)，國(guó)土資源部、財(cái)政部等國(guó)家部委先后出臺(tái)一系列關(guān)于土地儲(chǔ)備的管理規(guī)定，對(duì)土地儲(chǔ)備模式、儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算、融資管理、預(yù)算管理、機(jī)構(gòu)名錄等做出了一系列規(guī)定。國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行2007年印發(fā)《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào)）。2018年，上述三家單位加上銀監(jiān)局頒布了新的《土地儲(chǔ)備管理辦法》
??（國(guó)土資規(guī)[2017]17號(hào)），以“完善土地儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”為總則，對(duì)土地儲(chǔ)備各方面內(nèi)容做出新的規(guī)定?！掇k法》確立的土地儲(chǔ)備體系與其基本一致，但在范圍和部分表述等方面不盡相同，建議在今后的修法中應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)銜接。
??三、分項(xiàng)評(píng)估結(jié)論
??結(jié)合本次立法后評(píng)估的目的及《辦法》的具體情況，重點(diǎn)從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、立法技術(shù)、實(shí)效性等六個(gè)方面進(jìn)行逐項(xiàng)評(píng)估，情況如下：
??（一）合法性
??包括四個(gè)方面：
??1、立法依據(jù)合法
??《辦法》第一條開(kāi)宗明義地明確了其立法依據(jù)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》。《土地管理法》確立了我國(guó)的基本土地制度、用途管制制度、權(quán)屬制度等?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》從開(kāi)發(fā)用地的角度規(guī)定了土地使用權(quán)的取得、房屋征收等與土地儲(chǔ)備密切相關(guān)的內(nèi)容。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》是國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件，頒布于2001年，從“嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量、
??嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度、規(guī)范土地審批的行政行為”等方面對(duì)土地管理的各項(xiàng)政策進(jìn)行詳細(xì)闡述，確定了土地利用的各項(xiàng)方針政策?！掇k法》將上述法律法規(guī)作為《辦法》的立法依據(jù)是合理的。
??2、符合法定權(quán)限
??土地儲(chǔ)備屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)，符合地方政府規(guī)章的立法權(quán)限。在國(guó)家統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備體系下，各地方土地市場(chǎng)發(fā)展利用水平、土地市場(chǎng)的規(guī)模不同，國(guó)家允許地方結(jié)合本地情況，做出具體規(guī)定。
??3、符合法定程序
??《辦法》于2004年由市政府按照法定立法程序制定，并于2010年12月6日，由上海市人民政府第92次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò) 《上海市人民政府關(guān)于修改〈上海市農(nóng)機(jī)事故處理暫行規(guī)定〉等148件市政府規(guī)章的決定》進(jìn)行了修改。因此，《辦法》的出臺(tái)，符合法定程序，將本市土地儲(chǔ)備工作納入法制化軌道。
??4、內(nèi)容合法
??從立法目的上看，《辦法》第一條確立其立法目的是“為了加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控，有序?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃，深化土地使用制度改革”。這與《土地管理法》“加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”的立法目的是一致的。
??從儲(chǔ)備范圍上看，《辦法》規(guī)定的儲(chǔ)備范圍包括：灘涂圍墾成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格的土地；
??擬轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的原國(guó)有農(nóng)用地；
??擬調(diào)整為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的原劃撥國(guó)有土地；
??擬依法征收后實(shí)行出讓的原農(nóng)村集體所有土地；
??土地管理部門(mén)依法收回的閑置國(guó)有土地；
??市政府為實(shí)施城市規(guī)劃需要儲(chǔ)備的其他國(guó)有土地。采用列舉加兜底條款的規(guī)定?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》規(guī)定的儲(chǔ)備范圍包括：依法收回的國(guó)有土地；收購(gòu)的土地；行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)取得的土地；已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地；其他依法取得的土地。二者在種類上基本一致，《辦法》中關(guān)于圍墾成陸的土地，屬于其他依法取得土地的范疇。
??從管理體制上看，《辦法》確立了土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，到投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等政府職能部門(mén)，再到土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的三級(jí)管理體制。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備中的重大問(wèn)題。在領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，市房地資源局負(fù)責(zé)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地儲(chǔ)備計(jì)劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門(mén)按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的相關(guān)審批職責(zé)。
??從儲(chǔ)備計(jì)劃上看，實(shí)施計(jì)劃管理是土地儲(chǔ)備的一項(xiàng)核心制度，《辦法》第八條規(guī)定：“本市的土地儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計(jì)劃以及明后年的土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。
??市規(guī)劃國(guó)土資源局應(yīng)當(dāng)會(huì)同市發(fā)展改革委員會(huì)等有關(guān)部門(mén)，在每年第四季度組織編制下年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，經(jīng)市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后分解下達(dá)?！薄锻恋貎?chǔ)備管理辦法》則要求根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素，合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。對(duì)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃內(nèi)容應(yīng)包括做出詳細(xì)規(guī)定。
??與國(guó)家相比，《辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備計(jì)劃的內(nèi)容未作具體要求，對(duì)三年滾動(dòng)計(jì)劃未做要求?！秾?shí)施細(xì)則》第三條則明確規(guī)定“由市房地資源局會(huì)同市發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)編制本市土地儲(chǔ)備三年計(jì)劃，作為編制土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃的依據(jù)?！辈⒃诘谄邨l規(guī)定了土地儲(chǔ)備計(jì)劃包括計(jì)劃建議、計(jì)劃編制、審核批準(zhǔn)、分解下達(dá)的整個(gè)過(guò)程。
??綜上，《辦法》確立的各項(xiàng)具體內(nèi)容合法有效，體系較完備，運(yùn)行良好。
??（二）合理性
??包括兩個(gè)方面：
??1、正當(dāng)性
??土地是一種不可再生的自然資源，是人類生存的載體，是社會(huì)生活和生產(chǎn)的基礎(chǔ)性資源，也是國(guó)家建設(shè)和發(fā)展的根本。土地儲(chǔ)備制度有利于土地資源的合理利用及開(kāi)發(fā)，能夠促進(jìn)國(guó)家建設(shè)持續(xù)高水平發(fā)展。政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)依法征收、收回、收購(gòu)等的土地予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地，形成一個(gè)土地管理的閉環(huán)，目的是為了土地資源的合理利用，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，具有明顯的正當(dāng)性。
??2、與改革發(fā)展的同步性
??上海土地儲(chǔ)備工作起步較早，在土地儲(chǔ)備實(shí)施過(guò)程中聚焦重大項(xiàng)目、重大工程建設(shè)、新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)及舊區(qū)改造等民生工程，在保障土地供應(yīng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃、促進(jìn)節(jié)約集約用地、服務(wù)民生和落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。但對(duì)標(biāo)“上海2035”國(guó)土空間規(guī)劃管理要求以及高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的自身訴求，《辦法》在改革發(fā)展的同步性上仍有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。比如《辦法》第十四條規(guī)定了儲(chǔ)備信息統(tǒng)計(jì)制度，《實(shí)施細(xì)則》第十三條也規(guī)定：“本市建立統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備信息庫(kù)，對(duì)土地儲(chǔ)備實(shí)行動(dòng)態(tài)、全程管理?！?但目前上海土地儲(chǔ)備全要素信息系統(tǒng)建設(shè)還在推進(jìn)中，全市土地儲(chǔ)備管理相關(guān)要素的底數(shù)和變化情況還無(wú)法完全及時(shí)準(zhǔn)確掌握。因此，更高標(biāo)準(zhǔn)的土地儲(chǔ)備信息化建設(shè)的要求，應(yīng)當(dāng)在《辦法》中得到體現(xiàn)。
??（三）協(xié)調(diào)性
??包括四個(gè)方面：
??1、與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性
??《辦法》相關(guān)的政府規(guī)章主要是《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》，其對(duì)作為土地儲(chǔ)備的前序工作——房屋征收與補(bǔ)償做出了具體規(guī)定。依據(jù)該實(shí)施細(xì)則第八條實(shí)施房屋征收并作為建設(shè)用地向社會(huì)供應(yīng)，其間必然需經(jīng)過(guò)納入土地儲(chǔ)備過(guò)程。
??從土地儲(chǔ)備管理相關(guān)政策文件來(lái)看，與《辦法》密切相關(guān)的是國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2017年聯(lián)合修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》從法律效力上看，屬于部門(mén)規(guī)范性文件。《立法法》第八十二條規(guī)定，部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章在法律效力上屬于同一層級(jí)，但從土地行政管理的特點(diǎn)及中央對(duì)地方工作指導(dǎo)的角度，
??《土地儲(chǔ)備管理辦法》頒布于2017年，更好地體現(xiàn)了中央最新的土地儲(chǔ)備管理理念，無(wú)論是在地方政府工作層面還是考慮到《辦法》的修訂，都應(yīng)當(dāng)充分對(duì)標(biāo)該規(guī)范性文件?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)全流程管理作了四方面規(guī)定。一是加強(qiáng)土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理。細(xì)化了年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制內(nèi)容，規(guī)定了報(bào)批程序，提出各地應(yīng)編制土地儲(chǔ)備3年滾動(dòng)計(jì)劃，作為指導(dǎo)未來(lái)3年土地儲(chǔ)備工作的依據(jù)。二是明晰土地入庫(kù)儲(chǔ)備的標(biāo)準(zhǔn)。為保證“凈地”供應(yīng)，規(guī)定存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題的地塊不得入庫(kù)儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要審核入庫(kù)土地的取得方式和補(bǔ)償情況，理清權(quán)屬關(guān)系，確保地塊產(chǎn)權(quán)清晰。三是明確儲(chǔ)備土地不動(dòng)產(chǎn)登記管理。依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，對(duì)儲(chǔ)備土地辦理不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行了規(guī)范表述。四是細(xì)化了前期開(kāi)發(fā)與管護(hù)的具體規(guī)定。詳細(xì)規(guī)定了儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)、管護(hù)、臨時(shí)利用的內(nèi)容、方式和程序，提出了評(píng)估入庫(kù)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)的要求?！掇k法》對(duì)上述內(nèi)容或者較為籠統(tǒng)寬泛，或者缺乏相關(guān)規(guī)定，還需要進(jìn)一步具體細(xì)化，例如土地儲(chǔ)備流程、操作與國(guó)家規(guī)定不符等。
??2、與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性
??與《辦法》相關(guān)的配套規(guī)范性文件主要為《實(shí)施細(xì)則》。《實(shí)施細(xì)則》對(duì)《辦法》規(guī)定的各項(xiàng)具體制度進(jìn)行了實(shí)施性細(xì)化。比如市土地儲(chǔ)備中心和區(qū)縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的分工以及在聯(lián)合儲(chǔ)備的投資比例；土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制流程；儲(chǔ)備地塊的前期開(kāi)發(fā)立項(xiàng)程序；劃撥土地的儲(chǔ)備程序；對(duì)儲(chǔ)備計(jì)劃實(shí)施情況的監(jiān)督檢查等，保證了《辦法》的有效實(shí)施。
??《辦法》本身與已經(jīng)存在的配套規(guī)范性文件并不存在協(xié)調(diào)性的問(wèn)題，但都與現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備管理工作機(jī)制存在一定程度的脫節(jié)，有待進(jìn)一步理順。
??3、與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
??上海市實(shí)施土地儲(chǔ)備的目的是為了進(jìn)一步深化國(guó)有土地使用制度的改革，增強(qiáng)政府對(duì)土地供給的宏觀調(diào)控力度，盤(pán)活土地存量，規(guī)范供地方式，優(yōu)化投資環(huán)境。
??土地儲(chǔ)備在“條”上涉及規(guī)劃資源、發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門(mén)，在“塊”上則涉及各區(qū)。涉及到的公共政策主要是上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的市發(fā)展改革委等四部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市土地儲(chǔ)備項(xiàng)目審批工作若干意見(jiàn)的通知》（滬府辦〔2017〕79號(hào)）。各區(qū)也紛紛出臺(tái)土地儲(chǔ)備工作的規(guī)范性文件。
??《辦法》與土地儲(chǔ)備相關(guān)公共政策呈現(xiàn)互相配合、協(xié)調(diào)融合發(fā)展的態(tài)勢(shì)。
??（四）科學(xué)性
??包括兩個(gè)方面：
??1、科學(xué)性
??《辦法》規(guī)定的主要制度，盡管具體操作上已略有改變，但目前均仍在執(zhí)行，證明《辦法》立法時(shí)具有足夠的科學(xué)性和前瞻性。但在個(gè)別條款上，存在進(jìn)一步研究的必要。比如，《辦法》第五條和第七條分別規(guī)定了本市的三類土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，以及三類機(jī)構(gòu)可以儲(chǔ)備的土地類別。但三類機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系，及其在土地儲(chǔ)備中的具體分工和職責(zé)權(quán)限，應(yīng)當(dāng)在《辦法》中進(jìn)一步明確。
??2、可操作性
??從調(diào)研情況來(lái)看，《辦法》可操作性總體上得到較普遍的認(rèn)可。但部分制度規(guī)定仍較為原則，有待進(jìn)一步明確或制定專門(mén)的配套文件。比如，《辦法》第十六條（資金管理）規(guī)定：“儲(chǔ)備地塊出讓所得的價(jià)款中，屬于土地使用權(quán)出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門(mén)；屬于土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用的部分，由受讓人支付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并在扣除土地儲(chǔ)備的成本開(kāi)支和管理費(fèi)后，納入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。
??土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金的設(shè)立、使用和管理辦法，由市財(cái)政局會(huì)同市規(guī)劃國(guó)土資源局另行規(guī)定?！钡壳吧袩o(wú)該土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金的配套規(guī)定。
??（五）實(shí)效性
??包括四個(gè)方面：
??1、行政執(zhí)法的有效性
??總體上，《辦法》執(zhí)法有效性較好。比如，《辦法》第十七條
??第一款規(guī)定了土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期檢查本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃的執(zhí)行情況。這是行政主管部門(mén)對(duì)下屬事業(yè)單位的行政監(jiān)督。第二款規(guī)定財(cái)政、審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)土地儲(chǔ)備的成本開(kāi)支和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況定期進(jìn)行核查、審計(jì)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)報(bào)送市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。
??這是從資金端對(duì)土地儲(chǔ)備的行為進(jìn)行外部監(jiān)督?！秾?shí)施細(xì)則》第十六條規(guī)定：“市和區(qū)縣土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期檢查土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃的執(zhí)行情況。市發(fā)展改革委、市財(cái)政局和市房地資源局應(yīng)當(dāng)定期檢查土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金的使用情況。財(cái)政、審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)土地儲(chǔ)備的成本、開(kāi)支以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行核查、審計(jì)。規(guī)劃、土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)儲(chǔ)備地塊的臨時(shí)利用情況進(jìn)行檢查?！薄掇k法》及《實(shí)施細(xì)則》確立的各項(xiàng)定期檢查制度，保證了執(zhí)法的有效性。
??2、守法的有效性
??從守法的有效性上看，土地儲(chǔ)備是個(gè)相對(duì)封閉的過(guò)程。政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確立的發(fā)展目標(biāo)，制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)列入計(jì)劃的土地進(jìn)行收儲(chǔ)，包括前期的土地征收，農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批等程序。以舊改為例，舊改辦把項(xiàng)目地塊列入舊改計(jì)劃，發(fā)改委把該項(xiàng)目排入今年的儲(chǔ)備計(jì)劃，土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行兩清資料調(diào)查，編制投資估算和評(píng)估報(bào)告，組織專家認(rèn)證、評(píng)審然后報(bào)發(fā)改委審批，項(xiàng)目正式啟動(dòng)。在此過(guò)程中，政府各職能部門(mén)和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)《辦法》的嚴(yán)格遵守，保證了本市土地儲(chǔ)備制度的規(guī)范運(yùn)作。
??3、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性
??《辦法》與其他法律相比，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家及地方的宏觀經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)。土地儲(chǔ)備工作與土地有償使用制度的建立與完善、土地市場(chǎng)的培育與發(fā)展密不可分。其發(fā)展充分體現(xiàn)了土地資源配置方式由計(jì)劃向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變，土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地管理從資源管理向資源資產(chǎn)資本一體化管理并重轉(zhuǎn)變的過(guò)程?！掇k法》的實(shí)施，保證政府通過(guò)控制土地的供應(yīng)量，抑制土地投機(jī)，防止地價(jià)非理性上漲，很好地發(fā)揮了調(diào)控手段的作用。作為一種調(diào)控手段，土地儲(chǔ)備制度一定要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，通過(guò)擴(kuò)大或收縮土地儲(chǔ)備的范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或刺激或抑制的制度作用。
??4、專業(yè)管理制度的有效性
??對(duì)土地儲(chǔ)備的各項(xiàng)專業(yè)管理制度，如儲(chǔ)備地塊的前期開(kāi)發(fā)立項(xiàng)、土地儲(chǔ)備的信息庫(kù)、對(duì)土地儲(chǔ)備計(jì)劃的定期檢查等，《辦法》制定時(shí)，土地儲(chǔ)備制度處于創(chuàng)制的階段，盡管總體構(gòu)架相對(duì)完整，能夠保證工作的有效開(kāi)展，但也存在各種規(guī)定不夠具體，操作層面缺乏程序規(guī)范的問(wèn)題。《實(shí)施細(xì)則》部分彌補(bǔ)了這一問(wèn)題，但其已失效。建議未來(lái)可以在充分論證的基礎(chǔ)上，對(duì)《辦法》的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化完善，進(jìn)一步增強(qiáng)操作性。
??（六）關(guān)于立法技術(shù)
??包括兩個(gè)方面：
??1、文本結(jié)構(gòu)的完整性
??《辦法》在文本上共20條，第1-5條為總綱部分，主要為明確了土地儲(chǔ)備的目的依據(jù)、管理部門(mén)、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)等；第6-10條內(nèi)容為土地儲(chǔ)備流程管理，具體包括儲(chǔ)備范圍，儲(chǔ)備分工，儲(chǔ)備計(jì)劃，儲(chǔ)備地塊的立項(xiàng)、規(guī)劃和用地和儲(chǔ)備地塊的補(bǔ)償安置等；第11-16條對(duì)土地儲(chǔ)備管理的配套建設(shè)作出了相關(guān)規(guī)定，具體包括儲(chǔ)備地塊的基礎(chǔ)性建設(shè)、權(quán)屬證明、臨時(shí)利用、儲(chǔ)備信息統(tǒng)計(jì)、供應(yīng)、資金管理等；第17-18條為監(jiān)督檢查和法律責(zé)任；第19-20條主要是對(duì)相關(guān)概念的解釋權(quán)和施行日期作出規(guī)定。
??從整體上來(lái)看，文本結(jié)構(gòu)較為完整，但在監(jiān)督檢查和法律責(zé)任方面相對(duì)薄弱?！掇k法》中對(duì)于“監(jiān)督檢查”僅限于第十七條，對(duì)于“違法行為的處理”僅限于第十八條。而《管理辦法》作為部門(mén)規(guī)范性文件，專門(mén)設(shè)置了第六章《監(jiān)管責(zé)任》共三條從信息化監(jiān)管、部門(mén)分工監(jiān)管以及聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制等方面對(duì)行政管理部門(mén)設(shè)置了監(jiān)管職責(zé)。
??2、立法語(yǔ)言的準(zhǔn)確性
??《辦法》立法語(yǔ)言準(zhǔn)確規(guī)范，在語(yǔ)言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問(wèn)題。
??四、《辦法》修訂完善的建議
??（一）進(jìn)一步研究確定土地儲(chǔ)備的范圍
??對(duì)《辦法》第六條規(guī)定的土地儲(chǔ)備范圍進(jìn)行調(diào)整，對(duì)于本市灘涂圍墾成陸的土地，是否納入土地儲(chǔ)備范圍進(jìn)行研究；或者對(duì)圈圍成陸土地履行必要的土地性質(zhì)確認(rèn)程序后再?zèng)Q定是否納入土地儲(chǔ)備范圍。
??（二）充實(shí)計(jì)劃、規(guī)劃內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)土地儲(chǔ)備工作的引領(lǐng)
??對(duì)《辦法》第八條儲(chǔ)備計(jì)劃，在計(jì)劃內(nèi)容上按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)充，增加三年滾動(dòng)計(jì)劃的相關(guān)內(nèi)容，明確儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)包括上年度儲(chǔ)備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況；本年度新增儲(chǔ)備土地計(jì)劃、前期開(kāi)發(fā)計(jì)劃、供應(yīng)計(jì)劃、臨時(shí)管護(hù)計(jì)劃以及年度土地儲(chǔ)備資金需求總量等內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備資源的動(dòng)態(tài)管理，確立儲(chǔ)備計(jì)劃的核心作用。同時(shí)對(duì)儲(chǔ)備計(jì)劃的制定與審批程序做細(xì)化規(guī)定。
??對(duì)標(biāo)“上海2035”，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定中觀層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，以服務(wù)重大項(xiàng)目與民生工程、平衡資金投入和出讓收益、統(tǒng)籌存量項(xiàng)目和新增項(xiàng)目等為原則，確定全市土地儲(chǔ)備重點(diǎn)分區(qū)和用地結(jié)構(gòu)，有效指導(dǎo)各區(qū)土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制和管理，保證土地儲(chǔ)備計(jì)劃的連續(xù)性。
??（三）加強(qiáng)土地儲(chǔ)備信息化建設(shè)
??以上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)信息平臺(tái)為基礎(chǔ),構(gòu)建覆蓋全市范圍的全口徑、動(dòng)態(tài)化、全要素的土地儲(chǔ)備信息管理系統(tǒng)。在《辦法》確立的土地儲(chǔ)備信息統(tǒng)計(jì)制度的基礎(chǔ)上，將儲(chǔ)備地塊的基本情況、前期開(kāi)發(fā)情況和臨時(shí)利用情況、已供儲(chǔ)備土地、儲(chǔ)備土地資產(chǎn)存量和增量、儲(chǔ)備資金收支、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券等相關(guān)信息等，全部納入信息報(bào)送系統(tǒng)。并對(duì)違法報(bào)送行為進(jìn)行相應(yīng)問(wèn)責(zé)。
??（四）進(jìn)一步明確各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系
??建議在《辦法》在第五條儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)中應(yīng)明確市、區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限；市、區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施條件和啟動(dòng)程序；明確市土地中心與各分中心之間的法律關(guān)系。建議市土地儲(chǔ)備中心建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)工作交流平臺(tái)，加強(qiáng)各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的相互溝通，定期開(kāi)展工作交流和討論。
??（五）強(qiáng)化土地儲(chǔ)備資金管理
??以《辦法》第十六條資金管理為抓手，制定土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金管理辦法，從項(xiàng)目立項(xiàng)的投資估算審核，到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的投資監(jiān)理動(dòng)態(tài)審核，再到最終的成本認(rèn)定的全周期資金監(jiān)管。