一、摘要

　　為適應(yīng)本市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全面臨的新形勢(shì)、新情況和新問題，進(jìn)一步加強(qiáng)本市軌道交通運(yùn)營(yíng)的安全管理，保障運(yùn)營(yíng)安全，確保市民群眾出行更加安全便捷，我委開展了《上海市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）立法后評(píng)估工作，采取委托評(píng)估方式。評(píng)估報(bào)告從立法目的實(shí)現(xiàn)程度、主要制度落實(shí)情況等對(duì)《管理辦法》作出總體性的評(píng)估，從《管理辦法》合法性、合理性、專業(yè)性、協(xié)調(diào)性、實(shí)效性、成本效益、立法技術(shù)、認(rèn)同度等角度，對(duì)《管理辦法》進(jìn)行了具體性的分析評(píng)價(jià)。

　　評(píng)估結(jié)果顯示，《管理辦法》立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論是較好?！豆芾磙k法》中加強(qiáng)本市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理、保障運(yùn)營(yíng)安全、保障維護(hù)乘客的合法權(quán)益三個(gè)主要立法目的基本實(shí)現(xiàn)；軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)得到較好的落實(shí)；對(duì)推動(dòng)本市城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的科學(xué)化、規(guī)范化管理起到了積極的促進(jìn)作用；社會(huì)公眾對(duì)《管理辦法》的知悉程度也非常高。具體分析顯示，《管理辦法》在立法合法性、實(shí)效性、成本效益、立法技術(shù)、立法認(rèn)同度方面情況較好。

　　《管理辦法》相關(guān)制度的實(shí)施整體上較為平穩(wěn)有序，執(zhí)行情況較好。但是，在具體實(shí)施中仍然遇到了一些問題。一是法制層面的問題，主要表現(xiàn)在：《管理辦法》對(duì)隱患排查和整治規(guī)定比較原則，對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任及責(zé)令改正的規(guī)定較粗，罰則中有關(guān)行政處罰的數(shù)額設(shè)定太低，針對(duì)一些新事物、新業(yè)態(tài)的監(jiān)管還存在一些監(jiān)管上的空白。二是體制機(jī)制層面的問題：在部門職責(zé)職能方面還不夠清晰，存在一定的交叉；部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠順暢；與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)還缺乏有效的手段。三是具體操作層面的問題：軌道運(yùn)營(yíng)企業(yè)的個(gè)別單位、員工存在管理不夠規(guī)范、查改不夠及時(shí)、維護(hù)不夠到位等問題。四是乘客行為層面的問題：對(duì)安檢制度的接受程度不高，乘客逃票、拒檢等影響到其他乘客安全的不文明行為突出，缺乏有效的管理手段，車廂里面乞討、賣藝、散發(fā)小廣告等情況屢禁不絕等。

　　通過對(duì)《管理辦法》的全面評(píng)估，從總體上來看，《管理辦法》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好，需要通過立法修訂予以體現(xiàn)吸納完善的內(nèi)容，主要是伴隨著行業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步以及管理理念的改變而出現(xiàn)的新要求、新事物和新理念。具體評(píng)估建議如下：一是固化行政管理主體的法律地位。明確應(yīng)急管理部門的監(jiān)管主體責(zé)任，明確建設(shè)部門的管理職責(zé)。二是明確建立相關(guān)制度與機(jī)制。建立軌道交通運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制；完善應(yīng)急演練機(jī)制與應(yīng)急預(yù)案；明確運(yùn)營(yíng)企業(yè)建立全網(wǎng)絡(luò)綜合應(yīng)急搶險(xiǎn)體系，完善應(yīng)急搶修布點(diǎn)和隊(duì)伍建設(shè)；加強(qiáng)事故信息預(yù)警發(fā)布；建立第三方運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估制度。三是體現(xiàn)智慧化精細(xì)化的管理理念。《管理辦法》在修訂中應(yīng)明確通過相關(guān)配套性規(guī)范文件完善標(biāo)準(zhǔn)化管理；明確委外人員的管理職責(zé)。四是吸納完善相關(guān)規(guī)定。增加新線試運(yùn)行的規(guī)定，增加從業(yè)人員職業(yè)資格的規(guī)定，完善安全設(shè)施及禁止行為范圍的規(guī)定。五是進(jìn)一步細(xì)化完善安全檢查制度。六是進(jìn)一步完善法律責(zé)任的設(shè)定。

　　二、評(píng)估工作基本情況

　　2019年4月—10月，我委組織開展了《管理辦法》的立法后評(píng)估工作。為了做好這項(xiàng)工作，采取委托評(píng)估方式：委托上海市行政法制研究所對(duì)《管理辦法》進(jìn)行評(píng)估。

　?。ㄒ唬┰u(píng)估目的

　　本次評(píng)估，屬于整體性評(píng)估。評(píng)估目的是在全面了解和掌握《管理辦法》立法及其實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，針對(duì)立法及其實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題，提出評(píng)估建議，為《管理辦法》的后續(xù)修訂完善提供參考。

　?。ǘ┰u(píng)估指標(biāo)

　　由于本次評(píng)估是對(duì)政府規(guī)章立法及實(shí)施情況的整體性評(píng)估。因此，在評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)成上，采用了立法后評(píng)估指標(biāo)體系中的全部評(píng)估指標(biāo)，包括8個(gè)一級(jí)指標(biāo)、23個(gè)二級(jí)指標(biāo)（見表1）。

　　表1：評(píng)估指標(biāo)

一級(jí)指標(biāo)	二級(jí)指標(biāo)
合法性	立法依據(jù)合法；符合法定權(quán)限；符合法定程序；立法內(nèi)容合法
合理性	目的的正當(dāng)性；平等對(duì)待；與改革的同步性
專業(yè)性	科學(xué)性；可操作性
協(xié)調(diào)性	相關(guān)同位之間的協(xié)調(diào)性；與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性；與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性
實(shí)效性	守法的有效性；執(zhí)法的有效性；專業(yè)管理制度的有效性
成本效益	執(zhí)法成本；守法成本；社會(huì)成本
立法技術(shù)	文本結(jié)構(gòu)的完整性；立法語言的準(zhǔn)確性
認(rèn)同度	對(duì)立法基本情況的知曉程度；對(duì)立法相關(guān)規(guī)定的認(rèn)可度；對(duì)執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)；對(duì)自我守法情況的評(píng)價(jià)

　?。ㄈ┰u(píng)估方法

　　本次評(píng)估主要采用了如下3種評(píng)估方式：

　　1.書面問卷調(diào)查。調(diào)查問卷分為兩個(gè)版本：一是針對(duì)單位的調(diào)查問卷，發(fā)放對(duì)象包括軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)、建設(shè)單位、監(jiān)督管理部門，涉及到的軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的執(zhí)行情況及主要制度實(shí)施情況共10個(gè)問題，共回收有效問卷1207份。二是針對(duì)市民的調(diào)查問卷，主要圍繞市民的主觀感受度展開，共回收有效問卷2029份。

　　2.座談會(huì)和實(shí)地調(diào)研活動(dòng)。在評(píng)估過程中，以問題為導(dǎo)向，對(duì)《管理辦法》的實(shí)施情況進(jìn)行了廣泛深入的座談?dòng)懻摗Ｒ皇钦匍_專題座談會(huì)，聽取市應(yīng)急管理、公安局軌交總隊(duì)、委相關(guān)業(yè)處及執(zhí)法總隊(duì)對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理的意見建議。二是深入到軌道交通人民廣場(chǎng)站，針對(duì)安檢、大客流、垃圾分類等開展實(shí)地調(diào)研，向軌道交通企業(yè)員工等了解第一手情況，并與地鐵一運(yùn)公司和人民廣場(chǎng)站乘務(wù)部、客服部等部門和軌道公安人民廣場(chǎng)派出所的有關(guān)同志座談，了解企業(yè)運(yùn)營(yíng)安全管理工作、存在問題以及立法需求等。三是走進(jìn)企業(yè)，赴申通集團(tuán)召開座談會(huì)聽取有關(guān)意見建議。四是召開市民座談會(huì)，聽取市民群眾的意見建議。

　　3.相關(guān)行政管理部門的情況介紹。相關(guān)行政管理部門和軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供的相關(guān)材料和情況介紹，是本次評(píng)估工作的基礎(chǔ)材料。在評(píng)估過程中，市交通委包括有關(guān)處室、執(zhí)法總隊(duì)、軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)等提供了相關(guān)制度實(shí)施情況及立法需求等基礎(chǔ)材料。

　　三、評(píng)估具體情況（一）總體評(píng)估情況1.評(píng)估等級(jí)

　　表2：總體評(píng)估等級(jí)及劃分標(biāo)準(zhǔn)

等級(jí)	劃分標(biāo)準(zhǔn)
好	立法目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的全部具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生積極的規(guī)范促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度高（好評(píng)比率在90%以上）。
較好	立法目的基本實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的多數(shù)具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生一定的規(guī)范促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度比較高（好評(píng)比率在80%以上）。
中等	立法目的的實(shí)現(xiàn)度不高；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范促進(jìn)作用不大；社會(huì)認(rèn)可度不高（好評(píng)比率在70%－80%之間）。
較差	立法目的基本沒有實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的少數(shù)具體要求基本落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范沒有起到促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度較低（好評(píng)比率在60%－70%之間）。
差	立法目的沒有實(shí)現(xiàn)；主要規(guī)定的具體要求基本沒有落實(shí)到位；對(duì)社會(huì)管理規(guī)范沒有促進(jìn)作用；社會(huì)認(rèn)可度很低（好評(píng)比率在60%以下）。

　　2.總體評(píng)估結(jié)論

　　對(duì)《管理辦法》立法及其實(shí)施情況的總體評(píng)估結(jié)論是較好。

　　1.關(guān)于立法目的的實(shí)現(xiàn)程度?！豆芾磙k法》的主要立法目的有三個(gè)[1]：一是加強(qiáng)本市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理；二是保障運(yùn)營(yíng)安全；三是保障維護(hù)乘客的合法權(quán)益。從評(píng)估情況來看，《管理辦法》這三個(gè)立法目的基本實(shí)現(xiàn)，具體理由如下：

　　一是軌道交通設(shè)施設(shè)備基本能夠保證正常運(yùn)營(yíng)。城市軌道交通設(shè)施運(yùn)營(yíng)、維護(hù)所需的各類機(jī)電設(shè)備通稱城市軌道交通設(shè)備，主要包括車輛、信號(hào)系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)及維修養(yǎng)護(hù)設(shè)備等。為加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)安全管理，相關(guān)管理部門和《管理辦法》實(shí)施主體分別制定出臺(tái)了相應(yīng)的制度標(biāo)準(zhǔn)，從整體上看，本市軌道交通設(shè)施設(shè)備的使用功能絕大多數(shù)情況下能正常使用，沒有因軌道交通設(shè)施設(shè)備原因發(fā)生重特大安全事故，保障維護(hù)了乘客的合法權(quán)益。

　　二是軌道交通安全保護(hù)區(qū)內(nèi)外監(jiān)管基本落實(shí)到位。市交通管理部門會(huì)同軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)能夠?qū)Π踩Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)外積極主動(dòng)開展日常巡查和重點(diǎn)檢查工作，督促施工作業(yè)單位采取各種措施確保軌道交通運(yùn)營(yíng)安全，切實(shí)履行城市軌道交通公共安全職責(zé)。

　　三是本市軌道交通運(yùn)行安全態(tài)勢(shì)總體平穩(wěn)。截止2019年6月30日，本市軌道交通總里程已達(dá)705公里，共17條線路，軌道交通站415座，日均運(yùn)輸已突破千萬人次，工作日日均突破1200萬人次?？傮w來看，按照《管理辦法》的職責(zé)分工，本市軌道交通管理部門及相關(guān)行政機(jī)關(guān)、軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)等，基本上能夠依法履行各自的法定職責(zé)，在軌道交通運(yùn)營(yíng)安全方面付出了大量努力，本市沒有發(fā)生明顯引起社會(huì)公眾高度關(guān)注或重大的軌道交通運(yùn)營(yíng)安全事件，《管理辦法》在保障本市城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極有效的作用。

　　2.關(guān)于主要規(guī)定的具體要求落實(shí)情況?！豆芾磙k法》實(shí)施以來，本市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的主要規(guī)定多數(shù)已經(jīng)得到較好的落實(shí)，在評(píng)估等級(jí)中處于“較好”。理由如下：

　　一是管理體制機(jī)制不斷優(yōu)化。市區(qū)兩級(jí)政府以及交通管理部門、公安、發(fā)展改革、規(guī)劃資源、住建、財(cái)政、國資、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管等有關(guān)部門能夠按照法定職責(zé)分工，認(rèn)真履行安全管理職責(zé)。同時(shí)，軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理等職責(zé)統(tǒng)一劃歸市交通管理部門，軌道交通指揮部辦公室也由軌道交通企業(yè)調(diào)整至市交通管理部門，軌道交通行業(yè)的管理體制機(jī)制得到優(yōu)化完善。同時(shí)，通過定期召開例會(huì)和專題會(huì)議等方式，市交通管理部門與軌道交通企業(yè)的工作對(duì)接機(jī)制不斷優(yōu)化，銜接高效、運(yùn)行順暢的管理體制和運(yùn)行機(jī)制基本建立

　　二是安全監(jiān)督管理持續(xù)強(qiáng)化。市交通管理部門、軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)與市應(yīng)急、公安等部門，把防范化解軌道交通運(yùn)營(yíng)重大安全風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置、緊抓不放，持續(xù)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)安全日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管，滾動(dòng)開展運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估。突出隱患治理與監(jiān)督閉環(huán)。軌道交通運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)督管理工作不斷加強(qiáng)。

　　三是應(yīng)急處置能力進(jìn)一步提升。市交通管理部門會(huì)同市應(yīng)急部門出臺(tái)了“四長(zhǎng)機(jī)制”和各種應(yīng)急預(yù)案，軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)定期開展事故應(yīng)急演練。全網(wǎng)絡(luò)綜合應(yīng)急搶險(xiǎn)體系和應(yīng)急搶修布點(diǎn)和隊(duì)伍建設(shè)不斷健全。事故信息預(yù)警和氣象預(yù)警機(jī)制不斷完善。高效完備的軌道交通安全應(yīng)急指揮體系基本形成，應(yīng)急處置能力全面提升。

　　四是對(duì)外部侵害風(fēng)險(xiǎn)管控能力不斷提高。軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)能夠持續(xù)推進(jìn)開發(fā)監(jiān)管信息化平臺(tái)，對(duì)軌道交通運(yùn)行實(shí)現(xiàn)全過程有效監(jiān)管。對(duì)各種違法違規(guī)的突出問題進(jìn)行嚴(yán)肅查處和持續(xù)整改，未出現(xiàn)軌道線路結(jié)構(gòu)重大安全隱患事故。同時(shí)，不斷增設(shè)科技手段，行車及線路設(shè)施設(shè)備的防盜能力不斷提升。

　　五是市民乘坐軌道交通的安全意識(shí)不斷提升。通過開展進(jìn)校園進(jìn)社區(qū)等宣傳活動(dòng)，以及在軌道交通車站、車廂內(nèi)張貼乘客守則、《管理辦法》以及安全標(biāo)識(shí)等形式的宣傳教育，乘客乘車規(guī)則意識(shí)有所提升，乘客安全防范意識(shí)不斷提高。

　　3.關(guān)于對(duì)社會(huì)管理規(guī)范化的促進(jìn)作用?！豆芾磙k法》對(duì)推動(dòng)本市城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的科學(xué)化、規(guī)范化管理起到了積極的促進(jìn)作用。具體如下：

　　一是相關(guān)配套管理制度和技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)出臺(tái)。近年來，《軌道交通大修和更新改造項(xiàng)目監(jiān)管暫行規(guī)定》、《軌道交通運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防監(jiān)管機(jī)制及標(biāo)準(zhǔn)》等編制完成；《上海市處置軌道交通運(yùn)營(yíng)事故應(yīng)急預(yù)案》修編完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，軌道交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)2000多項(xiàng)，軌道交通相關(guān)企業(yè)作業(yè)指導(dǎo)書已達(dá)9000多個(gè)。本市軌道交通反恐防暴、安檢、內(nèi)部治安保衛(wèi)、消防安全等標(biāo)準(zhǔn)不斷完善。軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的技術(shù)規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建立和不斷完善，對(duì)保障軌道交通安全運(yùn)營(yíng)起到了極其重要的作用。

　　二是依法履職的責(zé)任意識(shí)和協(xié)同共治機(jī)制基本形成。軌道交通企業(yè)作為運(yùn)營(yíng)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任意識(shí)不斷加強(qiáng)，安全生產(chǎn)責(zé)任制不斷健全，從業(yè)人員素質(zhì)不斷提升。市交通管理部門能夠嚴(yán)格依照法定職責(zé)，嚴(yán)格依法執(zhí)法。其他行政管理部門及社會(huì)各方力量等多方參與的軌道交通安全協(xié)同防范體系和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制基本建立，群防群治、協(xié)同共治的合力基本形成。

　　4.關(guān)于社會(huì)認(rèn)可度。在本市，軌道交通已成為市民出行最為重要的公共交通途徑，因此，對(duì)《管理辦法》立法的社會(huì)關(guān)注度很高?！豆芾磙k法》實(shí)施后，市交通管理部門加大普法力度，利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，對(duì)《管理辦法》的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了廣泛的宣傳，因此，社會(huì)公眾對(duì)《管理辦法》的知悉程度也非常高。

　　但是，調(diào)查問卷數(shù)據(jù)顯示：社會(huì)公眾對(duì)《管理辦法》中某些制度的認(rèn)可度不是非常高。比如：在對(duì)個(gè)人的調(diào)查中，受訪者認(rèn)為，“城市軌道交通正常、安全運(yùn)營(yíng)”的實(shí)施情況為較好的有1382人次，占比為73.04%，而是否愿意接受安檢、高峰期實(shí)施限流措施等情況持肯定態(tài)度的比例均未超過70%。

　　綜上，通過對(duì)《管理辦法》立法目的實(shí)現(xiàn)程度、主要規(guī)定執(zhí)行情況、對(duì)社會(huì)管理的規(guī)范促進(jìn)作用及社會(huì)公眾認(rèn)可度的分析，《管理辦法》相關(guān)制度的實(shí)施整體上較為平穩(wěn)有序，執(zhí)行情況較好。但是，在具體實(shí)施中仍然遇到了一些問題，主要包括：

　　一是法制層面的問題，主要表現(xiàn)在：《管理辦法》對(duì)隱患排查和整治規(guī)定比較原則，對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任及責(zé)令改正的規(guī)定較粗，罰則中有關(guān)行政處罰的數(shù)額設(shè)定太低，針對(duì)一些新事物、新業(yè)態(tài)的監(jiān)管還存在一些監(jiān)管上的空白。

　　二是體制機(jī)制層面的問題：在部門職責(zé)職能方面還不夠清晰，存在一定的交叉；部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠順暢；與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)還缺乏有效的手段。

　　三是具體操作層面的問題：軌道運(yùn)營(yíng)企業(yè)的個(gè)別單位、員工存在管理不夠規(guī)范、查改不夠及時(shí)、維護(hù)不夠到位等問題。

　　四是乘客行為層面的問題：對(duì)安檢制度的接受程度不高，乘客逃票、拒檢等影響到其他乘客安全的不文明行為突出，缺乏有效的管理手段，車廂里面乞討、賣藝、散發(fā)小廣告等情況屢禁不絕等。

　?。ǘ┚唧w評(píng)估情況

　　結(jié)合本次后評(píng)估的目的及《管理辦法》的具體情況，對(duì)照8個(gè)一級(jí)指標(biāo)、23個(gè)二級(jí)指標(biāo)，對(duì)《管理辦法》在立法和實(shí)施方面的情況逐項(xiàng)進(jìn)行了評(píng)估。具體評(píng)估結(jié)論如下：

　　1.關(guān)于立法的合法性

　　合法性，是指立法文件必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。

　　《管理辦法》于2009年以上海市人民政府令第22號(hào)公布，制定時(shí)屬于交通運(yùn)輸管理領(lǐng)域的專項(xiàng)性立法、創(chuàng)制性立法，主要是結(jié)合軌道交通運(yùn)營(yíng)管理的實(shí)際同，對(duì)有關(guān)安全設(shè)施與保護(hù)區(qū)管理、安全運(yùn)營(yíng)管理、應(yīng)急和事故處理等進(jìn)行了較為細(xì)化的規(guī)定。2016年修訂時(shí)，將《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》列為其立法的上位法依據(jù)。修訂后《管理辦法》無論在立法內(nèi)容上，還是在立法程序上，都不存在違反上位法規(guī)定及相關(guān)法律精神、法律原則及立法程序的情況。

　　2.關(guān)于立法的合理性

　　合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法規(guī)定在無法與上位法依據(jù)一一對(duì)應(yīng)時(shí)，立法應(yīng)當(dāng)從符合法治的基本精神和原則的高度去考慮和規(guī)定。合理性指標(biāo)包括以下3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

　?。?）從立法的正當(dāng)性來看。正當(dāng)性，即立法內(nèi)容符合公平、正義的基本價(jià)值觀念，符合社會(huì)公共利益?！豆芾磙k法》的立法目的是為了加強(qiáng)本市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理，保障運(yùn)營(yíng)安全，維護(hù)乘客的合法權(quán)益。立法的主要規(guī)定除了圍繞實(shí)現(xiàn)立法目的要求外，條款的具體規(guī)定，還要符合公平、正義的基本價(jià)值觀念，符合社會(huì)公共利益。對(duì)《管理辦法》的條款逐一進(jìn)行了評(píng)估，無論是對(duì)安全設(shè)施與保護(hù)區(qū)管理的規(guī)范，還是安全運(yùn)營(yíng)管理提出的要求，都較好地體現(xiàn)了立法正當(dāng)性的要求。比如：第6條“軌道交通企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家和本市有關(guān)軌道交通安全設(shè)施、設(shè)備規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，在車站、車廂內(nèi)設(shè)置以下安全設(shè)施、設(shè)備......緊急情況下需要乘客操作的安全設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)當(dāng)醒目地標(biāo)明使用條件和操作方法”，不但考慮到為保證軌道交通運(yùn)營(yíng)安全需要設(shè)置哪些設(shè)施，還考慮到在緊急需要情況下乘客如何操作的問題，完全符合社會(huì)公共利益的要求。

　　（2）從平等對(duì)待原則來看，平等對(duì)待原則，即立法不存在對(duì)同類權(quán)利義務(wù)主體的差別化對(duì)待和處理的規(guī)定。《管理辦法》涉及到的行政管理相對(duì)人，既包括單位，也包括個(gè)人，對(duì)有關(guān)行政管理相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，不存在針對(duì)該領(lǐng)域某類主體的歧視與差別對(duì)待問題。比如：第12條第二款“軌道交通企業(yè)列車駕駛員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不少于5000公里駕駛里程的培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后持證上崗；調(diào)度員、行車值班員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不少于300小時(shí)操作的培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后持證上崗”，對(duì)所有上崗的軌道列車都提出了同樣的要求，即不少于5000公里駕駛里程的培訓(xùn)。

　　（3）從與改革發(fā)展是否同步來看，與改革發(fā)展的同步性，即立法是否存在阻礙改革的規(guī)定，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展是否相適應(yīng)。由于《管理辦法》所規(guī)范的領(lǐng)域?qū)儆趯I(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，因此，并不存在明顯地阻礙相關(guān)改革發(fā)展的規(guī)定。但是，在《管理辦法》出臺(tái)后的10年中，我國的軌道交通事業(yè)發(fā)展迅速，國家及本市為促進(jìn)軌道交通建設(shè)和發(fā)展相繼出臺(tái)了涉及有關(guān)軌道交通總體發(fā)展、建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等多個(gè)方面的改革措施?！豆芾磙k法》雖然在2016年作了一次修改，但修改方式為“打包”修改，是按照當(dāng)時(shí)行政管理體制改革要求而作的一次簡(jiǎn)要修改，國家及本市出臺(tái)這些相關(guān)措施并沒有在2016年修改中予以吸納體現(xiàn)。另外，科學(xué)技術(shù)水平的進(jìn)步也導(dǎo)致《管理辦法》在立法理念及立法內(nèi)容方面出現(xiàn)一些與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展不太相適應(yīng)的問題，具體表現(xiàn)：

　　一是國家層面提出的新要求，尚未體現(xiàn)。2009年，國家層面為適應(yīng)全國各地軌道交通的快速發(fā)展，保障軌道交通行業(yè)健康有序發(fā)展，先后出臺(tái)一系列制度措施。比發(fā)中：構(gòu)建城市軌道交通工程雙重預(yù)防機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)治理及跟蹤機(jī)制，建立第三方運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估制度、運(yùn)營(yíng)統(tǒng)計(jì)分析制度、重要信息發(fā)布制度等。

　　表：國家層面提出的主要改革措施或工作要求

時(shí)間	依據(jù)	提出的主要改革措施或新的工作要求
2009	全國城市軌道交通工程質(zhì)量安全聯(lián)絡(luò)員會(huì)暨風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)	進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，在工程前期工作中對(duì)工程重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)要規(guī)避重大風(fēng)險(xiǎn)。落實(shí)危險(xiǎn)性較大工程專項(xiàng)方案論證制度，規(guī)范專家的選擇和管理，建立專家?guī)觳?shí)行信用管理。探索有關(guān)產(chǎn)品安全認(rèn)證制度，為城市軌道交通本質(zhì)安全提供保障。
2011	《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理的通知》（交運(yùn)發(fā)〔2011〕236號(hào)）	研究城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成一套相對(duì)完善的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)治理及跟蹤機(jī)制。引入第三方安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，定期組織開展安全評(píng)價(jià)工作，完善評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高評(píng)估的科學(xué)性和系統(tǒng)性。通過分級(jí)分類方法，建立和完善設(shè)備質(zhì)量安全隱患登記、整改和跟蹤管理制度。
2014	《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理的意見》（交運(yùn)發(fā)〔2014〕201號(hào)）	建立關(guān)鍵設(shè)備設(shè)施運(yùn)營(yíng)技術(shù)條件準(zhǔn)入制度。建立第三方運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估制度。建立運(yùn)營(yíng)統(tǒng)計(jì)分析制度。建立反映運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)質(zhì)量的績(jī)效指標(biāo)體系，加快制定城市軌道交通運(yùn)營(yíng)指標(biāo)報(bào)送制度，推進(jìn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)送信息化平臺(tái)建設(shè)。建立信息發(fā)布平臺(tái)。通過多種途徑和方式向公眾發(fā)布日常運(yùn)營(yíng)信息，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)要及時(shí)發(fā)布影響范圍和公眾應(yīng)對(duì)措施，根據(jù)實(shí)際處置情況連續(xù)發(fā)布、及時(shí)更新。建立運(yùn)營(yíng)安全信息報(bào)告制度，暢通信息上報(bào)渠道，發(fā)生重大運(yùn)營(yíng)安全突發(fā)事件，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)單位要第一時(shí)間向上級(jí)交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)主管部門報(bào)告。
2017	《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展工程質(zhì)量安全提升行動(dòng)試點(diǎn)工作的通知》（建質(zhì)〔2017〕169號(hào)）	試點(diǎn)城市軌道交通工程雙重預(yù)防機(jī)制。
2018	《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國辦發(fā)〔2018〕13號(hào)）	加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)安全管理基礎(chǔ)。建立健全運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防制度。建立城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全第三方評(píng)估制度。建立健全行業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)分析制度、服務(wù)質(zhì)量考評(píng)制度，加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。加強(qiáng)應(yīng)急救援力量建設(shè)。加強(qiáng)政府部門、運(yùn)營(yíng)單位與街道、社區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推廣“警企共建”、“街企共建”等專群結(jié)合的綜治模式。
2019	《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司2019年工作要點(diǎn)》（建質(zhì)綜函〔2019〕4號(hào)）	構(gòu)建城市軌道交通工程安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，制定管理辦法。開展軌道交通工程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)施工前安全核查，強(qiáng)化盾構(gòu)施工安全風(fēng)險(xiǎn)防控。

　　二是本市出臺(tái)的改革措施，尚未吸納。2009年以后，本市軌道交通發(fā)展不斷提速，2018年路網(wǎng)運(yùn)送乘客37億人次，日均客流1015萬人次，同比增長(zhǎng)4.87%，在本市公交出行的占比已經(jīng)超過60%。2019年3月8日，路網(wǎng)客流創(chuàng)1329.4萬人次的歷史新高?？土鞯木奂按蠓岣?，不但導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷提升，包括踩踏風(fēng)險(xiǎn)、行車設(shè)備缺陷風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行操作風(fēng)險(xiǎn)等。同時(shí)，管理范圍的擴(kuò)大，也導(dǎo)致管理難度的不斷增加。為此，本市在落實(shí)國家工作要求的基礎(chǔ)上，也推出了一系列能夠反映本市特點(diǎn)的改革措施，比如：完善和落實(shí)突發(fā)事件的“四長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)”應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制；促進(jìn)智慧城市、智慧政府、智慧公安和“智慧軌交”平安建設(shè)相結(jié)合；對(duì)軌道交通安全實(shí)施全過程精細(xì)化管理等。

　　三是新事物及新業(yè)態(tài)的挑戰(zhàn)，尚無應(yīng)對(duì)。在過去的10年中，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展速度日新月益，尤其是電子設(shè)備及電子產(chǎn)品的出現(xiàn)，對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理也帶來了不小的沖擊。比如：伴隨著平行車等新型交通工具、交通設(shè)備及抓娃娃機(jī)、唱吧等自助類商業(yè)新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，對(duì)于這些可能對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)安全產(chǎn)生一定隱患的新事物、新業(yè)態(tài)，監(jiān)管上的盲區(qū)也亟需填補(bǔ)。

　　四是行政管理主體的變化。在2018年新一輪的行政管理體制改革中，行政管理部門又有了較大的調(diào)整變動(dòng)，有關(guān)安全生產(chǎn)的管理職責(zé)已調(diào)整合并至應(yīng)急管理部門，目前《管理辦法》中有關(guān)軌道交通運(yùn)營(yíng)安全主管部門的規(guī)定，與行政管理的實(shí)際情況不相符合，主要涉及到第3條、第20條、第21條等。

　　《管理辦法》在立法的正當(dāng)性和立法的平等性方面不存在明顯的問題，但在立法的同步性方面，有進(jìn)一步修改提升的客觀需求與空間。

　　2.專業(yè)性

　　專業(yè)性，是指立法的內(nèi)容及規(guī)定是否反映了立法所調(diào)整領(lǐng)域的內(nèi)在規(guī)律，以及與客觀規(guī)律的相符程度。主要是包括科學(xué)性及可操作性2個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

　　（1）從科學(xué)性來看，科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)立法規(guī)定必須與社會(huì)實(shí)際相一致。《管理辦法》從安全設(shè)施與保護(hù)區(qū)管理、安全運(yùn)營(yíng)管理、應(yīng)急和事故處理三個(gè)方面，對(duì)軌道交通安全運(yùn)營(yíng)保障進(jìn)行了較為全面的規(guī)范。從整體來看，各項(xiàng)具體規(guī)定符合立法所調(diào)整領(lǐng)域?qū)I(yè)性的要求，具有較強(qiáng)的科學(xué)性。這個(gè)指標(biāo)上存在的問題，主要是伴隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、發(fā)展以及對(duì)專業(yè)領(lǐng)域認(rèn)識(shí)的不斷深化而產(chǎn)生的，主要表現(xiàn)：

　　一是關(guān)于安全設(shè)施范圍的界定，與實(shí)際情況不相符。目前，在《管理辦法》第六條中，僅將應(yīng)急通訊列入安全設(shè)施的范疇，不包括一般通訊保障。同時(shí)，也沒有將“安全檢查設(shè)施”劃入安全設(shè)施的范圍。

　　二是關(guān)于從業(yè)人員要求的規(guī)定。《管理辦法》第十二條對(duì)軌道交通企業(yè)列車駕駛員的從業(yè)要求是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行不少于5000公里駕駛里程的培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后持證上崗。目前，城市軌道交通列車司機(jī)已經(jīng)納入《國家職業(yè)資格目錄》準(zhǔn)入類技能人員職業(yè)資格。

　　三是關(guān)于應(yīng)急和事故處理的規(guī)定。有關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)建立全網(wǎng)絡(luò)綜合應(yīng)急搶險(xiǎn)體系、事故信息預(yù)警發(fā)布、開展高仿真應(yīng)急演練的規(guī)定缺失。

　?。?）從可操作性來看，可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對(duì)人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員執(zhí)行法律的可能性和可行性，以保證立法規(guī)定的實(shí)際操作和實(shí)施。從整體上來看，《管理辦法》具體規(guī)定的可操作性較強(qiáng)?？刹僮餍詥栴}主要表現(xiàn)：一是有關(guān)安檢的規(guī)定，評(píng)估中，乘客對(duì)安檢方式的接受程度不高，但對(duì)拒絕或不配合安檢的乘客，如何進(jìn)行有效處罰的規(guī)定缺乏可操作性。二是有關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)安全生產(chǎn)事故，《管理辦法》規(guī)定向市交通行政管理部門報(bào)告，但對(duì)于軌道交通經(jīng)過的各區(qū)交通行政管理部門如何及時(shí)了解軌道交通停運(yùn)、限行，沒有明確規(guī)定。

　　3.協(xié)調(diào)性

　　協(xié)調(diào)性，是指立法在符合合法性的前提下，與其他法律規(guī)范在規(guī)定上是否存在內(nèi)容交叉重疊、相互抵觸等問題。

　　對(duì)立法的協(xié)調(diào)性進(jìn)行評(píng)估，主要是基于我國部門立法痕跡很重而導(dǎo)致相關(guān)立法規(guī)定不一致的問題。主要包括以下3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：

　?。?）與相關(guān)同位法之間的協(xié)調(diào)性，即立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)。由于《管理辦法》調(diào)整規(guī)范的領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，其他領(lǐng)域立法基本不會(huì)涉及軌道交通運(yùn)營(yíng)安全問題，因此，主要是對(duì)《管理辦法》與部門規(guī)章《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》協(xié)調(diào)性的評(píng)估。

　　《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》出臺(tái)于2018年?！豆芾磙k法》在立法內(nèi)容上并無與《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》相沖突、不協(xié)調(diào)的地方，但《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》比上海的《管理辦法》更為全面具體,有些《管理辦法》沒有規(guī)定，或規(guī)定不夠全面，具體表現(xiàn)：

　　一是對(duì)軌道交通“運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)要求”做出明確規(guī)定。包括對(duì)城市軌道交通工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)文件的具體內(nèi)容要求（第六條）；設(shè)施設(shè)備和綜合監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)入技術(shù)條件（第七條）；運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)滿足的條件（第八條）：運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)參與不載客試運(yùn)行及在運(yùn)營(yíng)接管協(xié)議中明確相關(guān)土建工程、設(shè)施設(shè)備、系統(tǒng)集成的保修范圍、保修期限和保修責(zé)任（第九條）；初期運(yùn)營(yíng)前安全評(píng)估（第十條）；初期運(yùn)營(yíng)報(bào)告的報(bào)送等。也就是說，《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》對(duì)整個(gè)試運(yùn)營(yíng)階段做出了詳細(xì)的規(guī)定，而《管理辦法》在相關(guān)領(lǐng)域是存在空白的。

　　二是對(duì)人員安全管理的規(guī)定也更加詳盡，比如：擴(kuò)大了納入培訓(xùn)和考核的人員范圍。除駕駛員、調(diào)度員、行車值班員以外，信號(hào)工、通信工也屬于重點(diǎn)崗位人員，應(yīng)該納入培訓(xùn)、考核范圍；對(duì)駕駛員有了準(zhǔn)入資格的限制。同時(shí)，要求定期進(jìn)行心理測(cè)試。第十三條規(guī)定應(yīng)當(dāng)對(duì)城市軌道交通列車駕駛員、行車調(diào)度員、行車值班員、信號(hào)工、通信工等重點(diǎn)崗位人員進(jìn)行考核，考核不合格的，不得從事崗位工作。運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)重點(diǎn)崗位人員進(jìn)行安全背景審查。第二款規(guī)定城市軌道交通列車駕駛員應(yīng)取得駕駛員職業(yè)準(zhǔn)入資格。第三款規(guī)定運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)重點(diǎn)崗位人員進(jìn)行安全背景審查。

　　（2）與配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性，即立法與以其為依據(jù)制定的配套性規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性。以《管理辦法》為依據(jù)制定的配套性規(guī)范性文件主要包括《上海市軌道交通乘客守則》《上海市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全事故處置規(guī)定》。這兩個(gè)配套性文件，主要是對(duì)《管理辦法》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了更加細(xì)化的規(guī)定，沒有出現(xiàn)與《管理辦法》相抵觸的規(guī)定。

　?。?）與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。公共政策具有適時(shí)性和創(chuàng)造性，能夠及時(shí)地適應(yīng)變化的社會(huì)環(huán)境，反映社會(huì)利益的合理訴求。因此，需要評(píng)估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會(huì)利益。本市作為國際性大都市，如何改變或緩解交通擁堵狀況、保障軌道交通等公共交通運(yùn)營(yíng)體系的安全運(yùn)營(yíng)，一直是本市公共政策制定時(shí)重點(diǎn)考慮問題之一。2019年本市市政府發(fā)布了《關(guān)于本市保障軌道交通安全運(yùn)行的實(shí)施意見》[2]。作為政策性文件，該實(shí)施意見從加大保障本市軌道交通安全運(yùn)行力度的角度，提出了一些有關(guān)軌道交通安全運(yùn)行管理的新理論和新模式。《管理辦法》與該實(shí)施意見之間雖然不存在相抵觸、相矛盾的地方，但在具體規(guī)定方面存在補(bǔ)齊加強(qiáng)的問題。

　　5.實(shí)效性

　　實(shí)效性，是指立法在具體實(shí)施過程中所帶來的社會(huì)效果，也就是設(shè)計(jì)的制度在實(shí)施中的實(shí)現(xiàn)程度，主要包括行政執(zhí)法的有效性、守法的有效性以及專業(yè)管理制度有效性?！豆芾磙k法》在具體實(shí)施過程中所產(chǎn)生的社會(huì)效果，還是比較好的，尤其是在守法的有效上。

　　（1）從守法有效性的指標(biāo)來看，如果每一項(xiàng)立法規(guī)定都需要借助于行政執(zhí)法活動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)，那么立法規(guī)定的實(shí)現(xiàn)必然是低效的?！豆芾磙k法》規(guī)定的涉及的行政管理相對(duì)人是單位的，相關(guān)行政管理相對(duì)人自覺守法的意識(shí)較強(qiáng)，尤其是運(yùn)營(yíng)企業(yè)、建設(shè)單位、施工單位，大體上能夠自覺遵守《管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，基本不存在違法現(xiàn)象。主要問題：一是交通建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)與涉及的軌道線路的安全，在建設(shè)上、運(yùn)營(yíng)上還不能很好地有機(jī)融合。二是運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)從業(yè)人員的管理還不是非常嚴(yán)格，從業(yè)人員存在紀(jì)律渙散等問題。三是運(yùn)營(yíng)單位對(duì)新業(yè)態(tài)設(shè)施設(shè)置缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。比如：9號(hào)線上海大學(xué)城站站廳放置的“唱吧”包廂，因其半密閉的空間環(huán)境以及放置在乘客通行區(qū)域等因素，不利于緊急情況下的客流疏散，對(duì)軌道車站的日常運(yùn)營(yíng)安全實(shí)際上是存在一定的隱患的。

　　對(duì)于《管理辦法》規(guī)定的涉及到乘客個(gè)人的法定義務(wù)，在法定義務(wù)遵守上存在的問題集中表現(xiàn)：一是違反《管理辦法》配套規(guī)范性文件《上海市軌道交通乘客守則》中的相關(guān)具體規(guī)定。問卷調(diào)查結(jié)果顯示：違反票務(wù)管理規(guī)定（逃票、越站乘車、持無效優(yōu)惠證明乘車）、影響軌道交通衛(wèi)生（帶食品上車）及軌道交通出行秩序的違法行為出現(xiàn)頻率較高，超過50%。二是部分乘客不配合安全檢查的問題是最為突出的問題，問卷調(diào)查結(jié)果顯示：34.7%對(duì)安檢制度持排斥態(tài)度，占比超過三分之一。

　　不文明行為出現(xiàn)頻率較高情況表

選項(xiàng)	小計(jì)	比例
逃票、越站乘車、持無效優(yōu)惠證明乘車等違反票務(wù)管理規(guī)定行為	1358	66.93%
攔截列車、擅自進(jìn)入禁止區(qū)域、強(qiáng)行上下車、攜帶危險(xiǎn)物品等具有危害軌道交通安全的行為	410	20.21%
吸煙、隨地吐痰、便溺、亂吐口香糖渣、亂扔雜物、攜帶有嚴(yán)重異味等影響軌道交通衛(wèi)生的行為	1049	51.7%
攜帶寵物、折疊自行車、乞討、躺臥、收撿廢舊物品、違規(guī)從事銷售等影響軌道交通出行秩序的行為	1257	61.95%
其他	316	15.57%
本題有效填寫人次	2029

　　（2）從行政執(zhí)法的有效性來看，行政執(zhí)法的目的是為了實(shí)現(xiàn)立法意圖，保障立法規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中得以實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法的有效性，既能夠反映立法規(guī)定實(shí)施的情況，也能夠反映立法的質(zhì)量與水平?！豆芾磙k法》中涉及到的行政管理部門在保障立法規(guī)定在現(xiàn)實(shí)生活中得以實(shí)現(xiàn)的力度還是比較大，執(zhí)法成效還是較為明顯（見第一部分《管理辦法》主要規(guī)定落實(shí)情況）。存在的主要問題：

　　一是行政管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠順暢。比如：軌道交通規(guī)劃線路預(yù)控方案的落地實(shí)施，對(duì)規(guī)劃控制區(qū)的管理，交通部門與市規(guī)劃資源、市發(fā)改委等部門的協(xié)調(diào)銜接問題；伴隨著一些新問題而出現(xiàn)的執(zhí)法協(xié)作問題。比如：一些商業(yè)設(shè)施的出入口點(diǎn)存在執(zhí)法難的問題；對(duì)垃圾分類推行過程中遇到的諸如老年居民將生活垃圾帶到軌道交通車站進(jìn)行傾倒的新問題；軌道站點(diǎn)設(shè)攤、滯留問題等。軌道交通管理部門與城管部門等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)還缺乏有效的手段。

　　二是缺乏必要的執(zhí)法手段。比如：對(duì)于在車站出人口、通道和列車車廂內(nèi)，外省市來滬的殘疾和低齡兒童乞討，糾纏來往乘客的行為，在車廂內(nèi)進(jìn)行掃碼推廣和發(fā)送小廣告的行為，按照《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》的規(guī)定可實(shí)施行政處罰，但是實(shí)際上很難處罰，教育又無濟(jì)于事，只能不停地驅(qū)趕。比如：乘客逃票的情況比較多，但是，經(jīng)常會(huì)被投訴執(zhí)法態(tài)度不好，這些投訴已經(jīng)影響到企業(yè)的日常工作開展。

　?。?）從專業(yè)管理制度的有效性來看，《管理辦法》的涉及到主要專業(yè)管理制度包括：設(shè)施維護(hù)和整改安全性評(píng)價(jià)制度、安全保護(hù)區(qū)作業(yè)管理制度、安全保護(hù)區(qū)作業(yè)審批制度、限制客流量制度以及安全檢查制度等5項(xiàng)制度。在制度的設(shè)計(jì)上，這5項(xiàng)制度具有合理性和可操作性，具體實(shí)踐也證明了這些制度的有效性。調(diào)查問卷結(jié)果顯示：安全保護(hù)區(qū)作業(yè)管理制度執(zhí)行的有效性最好，“好”評(píng)率在80%以上，好與較好的占比達(dá)到了95%以上；設(shè)施維護(hù)和整改安全性評(píng)價(jià)制度、安全保護(hù)區(qū)作業(yè)審批制度、限制客流量制度3項(xiàng)制度“好”與“較好”的比率都在90%。目前，焦點(diǎn)性問題主要是有關(guān)安檢制度的執(zhí)行上，具體表現(xiàn)：

　　一是管理職責(zé)存在交叉重疊的問題。比如：軌道進(jìn)站安檢的責(zé)任屬于軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)，但是，負(fù)責(zé)安檢的人員不是軌道運(yùn)營(yíng)企業(yè)的人員，而是由公安部門的保安公司派出，內(nèi)部管理由公安部門負(fù)責(zé)。

　　二是安檢掌握的標(biāo)準(zhǔn)和尺度不一致。本市現(xiàn)有軌交站點(diǎn)幾百個(gè)，有的站點(diǎn)執(zhí)行的是“逢包必檢”，有的執(zhí)行的是“大包必檢，小包抽檢”。不統(tǒng)一的安檢標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分乘客的反感和不適應(yīng)。

　　三是安檢機(jī)器的衛(wèi)生狀況較差。因安檢機(jī)器傳送帶不干凈而導(dǎo)致乘客拒絕安檢問題時(shí)有發(fā)生。

　　6.成本效益分析

　　立法所設(shè)計(jì)的制度要實(shí)施，是有成本的，也是可以作效益衡量的，但成本與效益并不一定成正比?！傲挤ā币欢ㄊ悄芄?jié)約施法成本與守法成本，有利于百姓，為社會(huì)帶來多種效益的制度規(guī)范?！豆芾磙k法》中涉及成本效益分析的制度主要是安全檢查制度。從以下4個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)安全檢查制度進(jìn)行了評(píng)估：

　　（1）執(zhí)法成本。一項(xiàng)立法的實(shí)現(xiàn)往往需要有執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的日常監(jiān)管予以保證。執(zhí)法成本是公共財(cái)政支出的重要部分，它包括執(zhí)法部門的運(yùn)作與執(zhí)法人員的工資待遇等成本支出；日常執(zhí)法所需的裝備；執(zhí)法活動(dòng)中的必要支出；執(zhí)法人員的培訓(xùn)成本等。在相同的效力實(shí)現(xiàn)度前提下，執(zhí)法成本越低，說明立法越好。從總體上來看，安全檢查制度的執(zhí)法成本非常高，本市目前共有軌道交通站點(diǎn)415個(gè)，設(shè)進(jìn)站安檢點(diǎn)800個(gè)，歷年安檢設(shè)備投入約2.33億元（不含55套智能安檢系統(tǒng)），配置安檢保安人員9936名，2018年每名人員的用工成本是為66960元，每天約6624（分兩班）名安全保安人員在崗，工作時(shí)間為16--18小時(shí)。隨著人力成本的增加、設(shè)備的折舊以及新線路新站點(diǎn)的增加，安全檢查制度的執(zhí)法成本還會(huì)不斷增加。

　?。?）守法成本與違法成本的比較。公民選擇守法，是因?yàn)橐坏┳袷胤赡軌虻玫奖冗`反法律更多的利益，守法的成本低而收益大，反之，如果公民的守法成本大于違法成本，那從理性人的角度考慮，人們往往會(huì)選擇違法，這樣的制度設(shè)計(jì)，其合理性就值得反思，就需要調(diào)整?？傮w上來說，安全檢查制度的守法成本并不高，因此，絕大多數(shù)乘客都能夠自覺遵守安全檢查制度，因拒絕配合安全檢查而被處以行政處罰的人數(shù)有16人次。

　?。?）管理制度的投入與產(chǎn)出。投入與產(chǎn)出應(yīng)用在商品生產(chǎn)領(lǐng)域上是非常準(zhǔn)確和直觀的，但是，在法律制度或者專業(yè)管理制度的運(yùn)作中，如何考量投入與產(chǎn)出則是非常復(fù)雜的。目前，軌道交通安全檢查人員由經(jīng)公安認(rèn)可的保安公司提供。按公安部門的數(shù)據(jù)，每年經(jīng)安檢查出的違禁品數(shù)量有上萬件。但是，和全年五六十億人次的客流量及投入的巨大成本而言，投入產(chǎn)出比不高。目前申通和公安對(duì)保安公司的要求是過包率達(dá)到60%以上，即使是這樣的標(biāo)準(zhǔn)，在高峰時(shí)段，對(duì)出行速度的影響也是比較明顯的。

　　但是，由于安全檢查制度與防恐、運(yùn)營(yíng)安全等密切相關(guān)，在上海目前巨大客運(yùn)量的壓力下，軌道交通一旦出事，后果將不堪設(shè)想。因此，安全檢查制度的重要性，更多的是公共安全和政治影響。在這種意義下，某種程度可以不計(jì)執(zhí)法成本和管理成本。

　　7.立法技術(shù)性

　　立法技術(shù)，對(duì)于立法質(zhì)量、立法實(shí)施，包括執(zhí)法和守法均有非常直接和重大的影響。立法技術(shù)是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運(yùn)用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉(zhuǎn)換為具體法律條文之過程”。[3]對(duì)立法技術(shù)的評(píng)估，主要是從對(duì)照以下2個(gè)二級(jí)指標(biāo)：

　　（1）從文本結(jié)構(gòu)的完整性來看，文本結(jié)構(gòu)的完整性，即是否由法律規(guī)則一般要求的假定、處理和制裁三部分構(gòu)成。《條例》在文本結(jié)構(gòu)上由5章構(gòu)成，第一章為總則，第二章到第四章作為分則，具體對(duì)安全設(shè)施與保護(hù)區(qū)管理、安全運(yùn)營(yíng)管理、應(yīng)急和事故處理的相關(guān)要求進(jìn)行了規(guī)定，第五章為法律責(zé)任。從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)完整。

　　問題主要出在法律責(zé)任部分。目前《管理辦法》采用援引《條例》加乘客守則予以細(xì)化的方式，基本可以解決目前對(duì)軌道交通一些主要違規(guī)行為的處罰問題。存在具體問題：一是有關(guān)責(zé)令改正的規(guī)定需要進(jìn)一步明確。二是法律責(zé)任中規(guī)定的處罰方式過于單一，對(duì)于所有違反《管理辦法》行為的處罰方式都是行政罰款。同時(shí)，調(diào)研中也有執(zhí)法人員反映，《管理辦法》規(guī)定的行政處罰罰款數(shù)額較低，對(duì)違法行為人來說，違法成本過低，達(dá)不到震懾與教育警示作用。

　　（2）從立法語言的準(zhǔn)確性來看，立法語言的準(zhǔn)確性，即立法中法律用語具有內(nèi)在邏輯的嚴(yán)密性和表達(dá)的準(zhǔn)確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規(guī)范等情況。通過對(duì)《管理辦法》法律文本用語的分析，該條例立法語言準(zhǔn)確規(guī)范，在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。

　　無論是從文本結(jié)構(gòu)，還是從立法語言來看，立法技術(shù)都較為成熟。

　　8.立法認(rèn)同度

　　（1）對(duì)立法基本規(guī)定的知曉度?！豆芾磙k法》和市民日常的出行密切相關(guān)，市民對(duì)《管理辦法》的關(guān)注度、知曉度較高。比如：在收集調(diào)查問卷過程中，參與調(diào)查的市民圍繞安全檢查、限制客流、軌道交通乘客守則等問題積極的提出問題，發(fā)表觀點(diǎn)，客觀上反應(yīng)了市民對(duì)《管理辦法》的知曉度較高。

　　參與調(diào)查的管理部門工作人員，對(duì)于調(diào)查問卷中設(shè)置了“不清楚”選項(xiàng)的5個(gè)問題，涉及設(shè)施維護(hù)和整改安全性評(píng)價(jià)、安全保護(hù)區(qū)作業(yè)管理、全保護(hù)區(qū)作業(yè)審批、安全區(qū)外建設(shè)單位采取的安全保護(hù)措施、監(jiān)督管理部門對(duì)軌道交通安全狀況檢查的頻率幾個(gè)方面的內(nèi)容。被調(diào)查人員選擇“不清楚”的比例分別都低于5%，也反映了管理部門工作人員對(duì)于《管理辦法》相關(guān)規(guī)定的了解情況較好，知曉度較高。

　?。?）對(duì)立法基本規(guī)定的認(rèn)可度。通過座談、調(diào)查問卷方式對(duì)市民和管理部門進(jìn)行調(diào)查了解。向被調(diào)查市民主要了解和市民具有直接、密切聯(lián)系的法律規(guī)定，除有關(guān)安全檢查的規(guī)定認(rèn)可度較低外，其他限制客流、軌道交通乘客守則等相關(guān)規(guī)定，其認(rèn)可度較好，多數(shù)人在日常出行中能夠遵守《管理辦法》中相關(guān)的法律規(guī)定。對(duì)市民調(diào)查中，關(guān)注度較高的是安全檢查問題。調(diào)查反映，市民對(duì)軌道交通的安全檢查接受程度較好，“愿意積極配合”和“不排斥”安全檢查的人數(shù)共占據(jù)了65.3%，還有34.7%的被調(diào)查市民接受程度較低。

　　對(duì)于被調(diào)查管理部門工作人員，重點(diǎn)對(duì)設(shè)施維護(hù)和整改安全性評(píng)價(jià)、安全保護(hù)區(qū)作業(yè)管理、全保護(hù)區(qū)作業(yè)審批、安全區(qū)外建設(shè)單位采取的安全保護(hù)措施等方面了解被調(diào)查者對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的認(rèn)可程度，從調(diào)查問卷的評(píng)價(jià)情況看，前述4項(xiàng)制度執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)為好的分別為76.47%、81.03%、75.56%、71.42%，也反映了被調(diào)查者對(duì)相關(guān)法律規(guī)定的認(rèn)可度較高。

　?。?）對(duì)執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)。關(guān)于執(zhí)法效果的調(diào)查主要通過座談了解具體情況。和專家、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、軌道交通企業(yè)座談過程中，座談人員肯定了在現(xiàn)有條件下，行政執(zhí)法工作能夠得以較為順利地開展，認(rèn)為行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生了較好的效果。

　　四、評(píng)估結(jié)論和建議

　　對(duì)照立法后評(píng)估指標(biāo)體系，通過對(duì)《管理辦法》的全面評(píng)估，從總體上來看，《管理辦法》立法質(zhì)量較高，立法執(zhí)行情況較好，需要通過立法修訂予以體現(xiàn)吸納完善的內(nèi)容，主要是伴隨著行業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步以及管理理念的改變而出現(xiàn)的新要求、新事物和新理念。具體評(píng)估建議如下：

　?。ㄒ唬┕袒姓芾碇黧w的法律地位

　　1.明確應(yīng)急管理部門的監(jiān)管主體責(zé)任。在國家新一輪的行政管理體制改革中，為解決職責(zé)交叉、邊界不清、執(zhí)法缺位等問題，對(duì)城市安全與應(yīng)急管理的行政管理體制進(jìn)行了調(diào)整，市安全生產(chǎn)監(jiān)督行政管理部門的職責(zé)歸并至市應(yīng)急管理局。調(diào)整后的軌道交通運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管主體的法律地位需要通過立法予以固化，以保證相關(guān)行政管理部門職責(zé)的法定化、合法化。

　　2.明確建設(shè)部門的管理職責(zé)?！豆芾磙k法》第8條有關(guān)安全保護(hù)區(qū)規(guī)定中涉及到市交通行政管理部門、規(guī)劃、房屋等相關(guān)行政管理部門。其中，軌道交通工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后，市交通行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照《條例》第37條的規(guī)定，將劃定軌道交通安全保護(hù)區(qū)的具體范圍，告知規(guī)劃、房屋等相關(guān)行政管理部門。而目前建筑施工許可由建設(shè)部門負(fù)責(zé)，因此，建設(shè)部門的法律主體也需要予以明確。

　　3.明確軌道交通的執(zhí)法主體職責(zé)。城管部門的執(zhí)法管理限于地面，而某些違法行為則發(fā)生在軌道交通站內(nèi)，由此帶來執(zhí)法監(jiān)管存在空白。對(duì)于軌道交通執(zhí)法中遇到的一些新問題，主要是城管綜合執(zhí)法與軌交執(zhí)法的協(xié)調(diào)問題，是通過城管綜合執(zhí)法授權(quán)軌交運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行執(zhí)法，還是城管綜合執(zhí)法下沉，需要《管理辦法》在修訂時(shí)，與相關(guān)部門進(jìn)一步協(xié)商確定。

　　4.明確屬地政府安全職責(zé)。《關(guān)于本市保障軌道交通安全運(yùn)行的實(shí)施意見》[4]提出：明確各區(qū)人民政府要落實(shí)屬地安全應(yīng)急管理工作，及時(shí)排查和整治本區(qū)域內(nèi)可能或直接影響軌道交通運(yùn)營(yíng)安全的各類風(fēng)險(xiǎn)隱患。優(yōu)先保障軌道交通及配套設(shè)施設(shè)備的用地、投資、建設(shè)和加強(qiáng)日常大客流應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等。

　?。ǘ┟鞔_建立相關(guān)制度與機(jī)制

　　1.完善運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》指出：堅(jiān)守安全發(fā)展底線。逐步形成覆蓋城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，堅(jiān)決防范重特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。建議《管理辦法》在修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化相關(guān)機(jī)制的建設(shè)與銜接：一是建立軌道交通運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制；二是完善應(yīng)急演練機(jī)制與應(yīng)急預(yù)案，包括突發(fā)事件的“四長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)”應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確定期組織“四長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)”應(yīng)急演練等；三是明確運(yùn)營(yíng)企業(yè)建立全網(wǎng)絡(luò)綜合應(yīng)急搶險(xiǎn)體系，完善應(yīng)急搶修布點(diǎn)和隊(duì)伍建設(shè)；四是加強(qiáng)事故信息預(yù)警發(fā)布，健全“1N”網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)信息發(fā)布體系。五是建立第三方運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估制度。

　　（三）體現(xiàn)智慧化精細(xì)化的管理理念

　　1.關(guān)于智慧化的管理理念。《關(guān)于本市保障軌道交通安全運(yùn)行的實(shí)施意見》[5]提出：結(jié)合智慧城市、智慧政府、智慧公安和“智慧軌交”平安建設(shè)，對(duì)軌道交通安全實(shí)施全過程精細(xì)化管理，加強(qiáng)智能化安防設(shè)施建設(shè)和信息數(shù)據(jù)集成。關(guān)于精細(xì)化管理和智慧軌交的理念在《管理辦法》的修訂中應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。

　　2.關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化管理。在未來社會(huì)管理中，標(biāo)準(zhǔn)化管理的作用越來越重要，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》指出，加強(qiáng)城市軌道交通立法工作，根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)制修訂城市軌道交通法規(guī)規(guī)章。強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)安全和服務(wù)的保障和引領(lǐng)作用，以保障建設(shè)質(zhì)量和安全運(yùn)行為重點(diǎn)，進(jìn)一步修訂完善城市軌道交通工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系；以運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)質(zhì)量為重點(diǎn)，建立健全城市軌道交通運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)體系；以防范處置和設(shè)備配置為重點(diǎn)，建立健全城市軌道交通反恐防暴、內(nèi)部治安保衛(wèi)、消防安全等標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于國家在標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)中提出的新要求，《管理辦法》在修訂中應(yīng)明確通過相關(guān)配套性規(guī)范文件予以完善。

　　3.明確委外人員的管理職責(zé)。為促進(jìn)委外單位增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，確保運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)質(zhì)量可控，《管理辦法》應(yīng)當(dāng)對(duì)“運(yùn)營(yíng)企業(yè)完善委外人員招錄考核評(píng)價(jià)體系，建立委外單位評(píng)比評(píng)選機(jī)制，靈活合理運(yùn)用合同條款考核手段”予以明確。

　　（四）需要吸納完善的相關(guān)規(guī)定

　　1.增加新線試運(yùn)行的規(guī)定?！冻鞘熊壍澜煌ㄟ\(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》明確了新線試運(yùn)營(yíng)的基本條件，要求軌道交通新線的土建、車輛、通信信號(hào)、供電等設(shè)施設(shè)備、消防、環(huán)保以及運(yùn)營(yíng)管理制度體系、人員培訓(xùn)考核、應(yīng)急與演練等必須達(dá)到載客運(yùn)營(yíng)基本要求，處理好新線與既有網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，同步實(shí)施外部銜接配套等，并落實(shí)隱患整治工作。《交通運(yùn)輸部加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》明確要求建立第三方運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估制度。建議《管理辦法》在修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好相關(guān)內(nèi)容的增補(bǔ)。

　　2.增加從業(yè)人員職業(yè)資格的規(guī)定。城市軌道交通列車駕駛員的駕駛行為事關(guān)不特定多數(shù)人的生命財(cái)產(chǎn)安全。隨著軌道交通的大力發(fā)展及其在全國的普及，城市軌道交通列車駕駛員已被納入《國家職業(yè)資格目錄》準(zhǔn)入類技能人員職業(yè)資格?！豆芾磙k法》應(yīng)在列車駕駛員準(zhǔn)入資格及心理測(cè)試等方面做出相應(yīng)的修改。

　　3.完善安全設(shè)施及禁止行為范圍的規(guī)定。一是完善調(diào)整可能對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)安全造成影響的禁帶物品的范圍，包括安全滑板車、平行車等新型的交通工具或交通設(shè)備；二是為平衡好軌交安全與企業(yè)營(yíng)利之間的關(guān)系，完善新業(yè)態(tài)設(shè)置的規(guī)定，包括軌道車站是否可以設(shè)置抓娃娃機(jī)、唱吧等自助類商業(yè)設(shè)施等；三是為充分發(fā)揮新媒體在軌道交通安全運(yùn)營(yíng)中的作用，在通訊技術(shù)水平允許的前提下，應(yīng)當(dāng)將“一般通訊”保障納入安全設(shè)施、設(shè)備中。

　?。ㄎ澹┻M(jìn)一步細(xì)化完善安全檢查制度

　　關(guān)于在《管理辦法》中細(xì)化完善安全檢查制度的修訂建議，主要是基于對(duì)立法專業(yè)性的要求，提升《管理辦法》在實(shí)施過程中的可操作性，提高立法實(shí)施的有效性。

　　在本次調(diào)研中，圍繞安全檢查制度提出了較多的問題，需要探索建立與本市軌道交通客流特點(diǎn)相適應(yīng)的安檢新模式。一是統(tǒng)一安全檢查的標(biāo)準(zhǔn)。二是豐富安全檢查的方式。除開包檢查、傳送機(jī)器檢查外，《管理辦法》應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)推廣應(yīng)用智能、快速的安檢新技術(shù)、新產(chǎn)品。比如：增加電子技術(shù)手段的安全檢查方式，以加快安全檢查的速度，也可以嘗試通過信用信息制度，對(duì)個(gè)人信用好的乘客免除安檢義務(wù)。

　?。┻M(jìn)一步完善法律責(zé)任的設(shè)定

　　目前，《管理辦法》法律責(zé)任部分對(duì)違法行為的處罰方式主要是行政罰款，行政罰款數(shù)額的設(shè)定形式主要是數(shù)距式，即設(shè)定行政罰款數(shù)額的上限與下限，數(shù)距區(qū)間幅度分別為1千元——3千元、1萬元——3萬元、3千元——1萬元、1萬元——5萬元。調(diào)查中有執(zhí)法人員反映目前《管理辦法》規(guī)定的行政處罰最高金額設(shè)定偏低?！豆芾磙k法》在罰款數(shù)額的設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平，選擇合適的方式予以設(shè)定，處罰相當(dāng)，以避免罰款數(shù)額過低，導(dǎo)致相關(guān)行政管理相對(duì)人因違法成本低而并不在乎行政處罰。二是對(duì)于未設(shè)罰則的違法行為，補(bǔ)充規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，做到應(yīng)罰盡罰。三是細(xì)化有關(guān)責(zé)令改正的規(guī)定。

　　[1]《管理辦法》第一條：為加強(qiáng)本市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理，保障運(yùn)營(yíng)安全，維護(hù)乘客的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本辦法。

　　[2]滬府辦發(fā)〔2019〕10號(hào)。

　　[3]劉永華、許迎華：《建立地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的構(gòu)想》，該文收錄于2006浙江藍(lán)皮書中。

　　[4]滬府辦發(fā)〔2019〕10號(hào)。

　　[5]滬府辦發(fā)〔2019〕10號(hào)。