第三篇　轉變政府職能，實現(xiàn)規(guī)劃目標

　　全面完成“十一五”規(guī)劃確定的各項目標和任務，必須加快轉變政府職能，進一步發(fā)揮政府對規(guī)劃實施的組織、引導和保障作用；必須動員全社會力量，形成全民參與和實施規(guī)劃的合力。

　　第十七章　建設服務政府、責任政府和法治政府

　　堅持執(zhí)政為民、科學決策、依法行政，切實做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，推進政府管理方式、管理制度和管理方法創(chuàng)新，提高行政效率，促進政務公開，努力建設憂民所憂、樂民所樂的服務政府，務實高效、廉潔勤政的責任政府，依法行政、公正嚴明的法治政府。

　?。ㄒ唬┻M一步轉變政府職能

　　依法全面履行政府職能。按照“強化、轉化、弱化”的要求，在履行好經(jīng)濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，主要運用經(jīng)濟、法律等手段，通過制定規(guī)劃、政策指導、發(fā)布信息以及規(guī)范市場準入，引導和調控經(jīng)濟運行。依法履行市場監(jiān)管職能，保證市場的公正性和有效性，為市場主體服務，營造良好的市場環(huán)境。依法加強對社會組織和社會事務的管理，注重加強社會公共政策的研究設計，完善實施機制，妥善協(xié)調各種利益關系，增強維護公共安全和處置突發(fā)事件的能力，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。加大政府對公共產(chǎn)品與服務、公益性事業(yè)的投入，逐步縮小區(qū)域之間、不同群體之間獲得公共服務水平的差距，進一步提高政府公共服務的效率。

　　改進行政管理方式。深化行政審批制度改革，改革行政許可方式，充分運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段，對經(jīng)濟和社會事務實施管理。合理區(qū)分行業(yè)性質，實行分類管理。對市場競爭類行業(yè)進一步簡化審批、核準程序，加強事后監(jiān)管；對壟斷性行業(yè)依法加強管理。

　　完善市區(qū)（縣）兩級政府管理體制。進一步完善兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡的管理體制，合理劃分和依法規(guī)范各級行政機關的職能、權限。加強市政府綜合調控、統(tǒng)籌協(xié)調和分類指導職責，加強區(qū)縣政府在社會管理和公共服務方面的管理職責，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，依法規(guī)范政府機構設置、職能確定和人員編制核定。建立健全科學合理的行政績效分類考核機制。

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　　健全科學的決策和執(zhí)行機制。按照建立科學民主的決策機制、規(guī)范有序的執(zhí)行機制、公正透明的監(jiān)督機制的要求，繼續(xù)完善政府工作制度和運作機制。進一步完善重大事項集體決策制度、專家咨詢制度、決策責任制度，逐步完善與群眾利益密切相關的重大事項社會公示和聽證制度。堅持和完善分工負責、合力推進的工作機制。

　　推進電子政務建設。加強政務信息資源的開發(fā)利用，完善統(tǒng)一、安全、可靠的電子政務網(wǎng)絡平臺和應用支撐體系，推進跨部門、集約化的政務信息系統(tǒng)建設，逐步形成政府業(yè)務協(xié)同辦理和網(wǎng)上服務的工作格局。

　　加強公務員隊伍建設。深入貫徹實施《中華人民共和國公務員法》，加強政風建設，建立健全公務員的新陳代謝機制、競爭擇優(yōu)機制、權益保障機制、監(jiān)督約束機制，完善干部實績考核體系，加強法制教育，努力建設一支政治堅定、業(yè)務精通、清正廉潔、作風優(yōu)良的公務員隊伍。

　?。ㄈ┤嫱七M依法行政

　　加強依法行政制度建設。深入貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求，全面提高政府依法行政水平。加強和改進政府立法工作，建立健全公眾參與的立法機制，進一步完善規(guī)范性文件的制定和備案制度。深入貫徹《中華人民共和國行政許可法》，完善行政許可配套制度建設。以繼續(xù)推進綜合執(zhí)法體制改革為重點，建立和完善權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制，進一步理順執(zhí)法體制，整合執(zhí)法資源，完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，改進執(zhí)法作風。建立健全行政執(zhí)法責任制、過錯責任追究制度和評議考核機制。

專欄17－1　政府信息公開

　　為建立公正透明的行政管理體制，保障公民、法人和其它組織的知情權，上海率先制定并實施《上海市政府信息公開規(guī)定》，建立了市、區(qū)（縣）兩級政府信息公開聯(lián)席會議機制，逐步形成提供集中查詢、重大決定草案公開、免于公開類信息備案等一系列相關制度。同時，在關注度高、公益性強、公權力大的一批行政職能部門推行政府信息主動公開試點，通過政府公共檢閱點、政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)言人和檔案館等多種渠道，依法為社會和市民及時公開信息。

　　深入推進政府信息公開。按照“以公開為原則、不公開為例外”的總體要求，深化政府信息公開制度建設，拓寬公開范圍和渠道，完善新聞發(fā)言人制度，建立和落實政府信息公開爭議解決機制和監(jiān)督機制，為社會提供公開、透明、高效的公共服務。

　　進一步完善行政監(jiān)督機制。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，接受人民法院的司法監(jiān)督，接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督，切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權要賠償、違法須追究。加強政府內部監(jiān)督，監(jiān)察、審計部門要依法獨立履行監(jiān)督職責。堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系。

　　第十八章　加強規(guī)劃實施與保障

　　推進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制和實施工作的規(guī)范化、制度化，提高規(guī)劃的科學性、民主性，進一步建立健全規(guī)劃實施機制，更好地發(fā)揮規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的指導作用。

　?。ㄒ唬┩晟埔?guī)劃體系

　　明確各類規(guī)劃功能。要不斷完善由總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)縣規(guī)劃共同組成的全市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系。增強總體規(guī)劃對各級各類規(guī)劃編制的指導作用；組織編制若干專項規(guī)劃，作為指導特定領域發(fā)展、審批和核準重大項目以及制定相關政策措施等的依據(jù)；組織編制區(qū)縣規(guī)劃，把總體規(guī)劃在特定區(qū)域予以細化和落實。

　　完善規(guī)劃編制的協(xié)調銜接機制。高度重視規(guī)劃銜接工作，促進專項規(guī)劃、區(qū)縣規(guī)劃與總體規(guī)劃相互銜接以及各級各類相關規(guī)劃之間的相互銜接，加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關領域規(guī)劃的相互協(xié)調。

　　建立規(guī)劃編制的社會參與和論證制度。編制各級各類規(guī)劃要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見。要認真聽取本級人大、政協(xié)的意見，自覺接受指導。要采取多種方式進一步聽取公眾意見。規(guī)劃草案形成后，應當組織專家進行深入論證。

　　（二）建立健全規(guī)劃落實機制

　　強化規(guī)劃落實。各級政府部門要結合職能，在實際工作中落實好各類規(guī)劃中的相關任務。要把規(guī)劃與有關建設計劃、各類行動計劃以及年度計劃緊密結合起來，遠近結合，形成合力，使規(guī)劃確定的目標、任務和各項措施切實得到貫徹落實。

專欄18－1　加強規(guī)劃編制實施制度化建設

　　《國務院關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33號）（以下簡稱《若干意見》）指出，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是國家加強和改善宏觀調控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據(jù)?！度舾梢庖姟芬?，要建立健全規(guī)劃體系，完善規(guī)劃編制的銜接協(xié)調機制，建立規(guī)劃編制的社會參與和論證制度，加強規(guī)劃的審批管理，建立規(guī)劃的評估調整機制。

　　實施規(guī)劃評估。規(guī)劃實施一段時期后，圍繞規(guī)劃提出的主要目標、重點任務和政策措施，要組織開展規(guī)劃實施評估，全面分析檢查規(guī)劃實施效果及各項政策措施落實情況，推動規(guī)劃有效實施，并為動態(tài)調整和修訂規(guī)劃提供依據(jù)。

　　擴大公眾參與。做好規(guī)劃及相關信息的公開工作。面向社會，面向廣大市民廣泛宣傳規(guī)劃，不斷提高公眾規(guī)劃意識，讓更多的社會公眾通過法定程序和渠道參與規(guī)劃的實施和監(jiān)督，在全社會形成共同參與規(guī)劃實施和依規(guī)劃辦事的良好環(huán)境。

專欄18－2　預期性和約束性指標

　　根據(jù)規(guī)劃指標的不同屬性，“十一五”規(guī)劃的主要量化指標分為預期性和約束性兩大類。預期性指標是政府希望的發(fā)展方向，主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)，政府通過綜合運用政策手段引導社會資源配置，創(chuàng)造良好的環(huán)境，使市場主體的行為盡可能與政府希望的發(fā)展方向相一致，努力爭取實現(xiàn)。約束性指標是在預期性基礎上強化政府意圖的指標，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現(xiàn)。

　?。ㄈ┙⒑屯晟埔?guī)劃指標體系實施和評價制度上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃主要指標共分為綜合效益、人民生活、創(chuàng)新動力、服務功能和人口資源環(huán)境等五大類、38項，其中預期性指標26項、約束性指標12項。

　　根據(jù)不同指標的屬性，要建立相應的規(guī)劃指標評價與實施機制。本規(guī)劃確定的約束性指標要納入各部門、各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核體系，分解落實。上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃主要指標見表18－1。

附錄　《綱要》圖、表、專欄索引

　　圖1－1綜合經(jīng)濟效益明顯提高

　　圖1－2城鄉(xiāng)居民收入保持較快增長

　　圖1－3城市建設取得重要突破

　　圖1－4全社會研發(fā)投入穩(wěn)步提高

　　圖1－5要素市場進一步發(fā)展

　　圖1－6外向型經(jīng)濟邁上新臺階

　　專欄2－1關于我國發(fā)展階段的判斷

　　專欄3－1增強城市國際競爭力

　　圖4－1多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展

　　圖5－1重點發(fā)展金融業(yè)

　　圖5－2重點發(fā)展物流業(yè)

　　專欄5－1先進制造業(yè)發(fā)展重點

　　圖5－3中心城區(qū)現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)

　　圖5－4六大產(chǎn)業(yè)基地

　　圖6－1自主創(chuàng)新關鍵領域示意圖

　　圖6－2研發(fā)公共服務平臺

　　圖6－3主要專業(yè)科普場館布局

　　專欄7－1循環(huán)經(jīng)濟

　　圖7－1環(huán)境保護和治理主要目標

　　圖8－1農業(yè)發(fā)展布局

　　圖8－2“1966”城鎮(zhèn)體系框架

　　圖8－3臨港新城主城區(qū)規(guī)劃效果圖

　　圖8－4崇明三島發(fā)展規(guī)劃

　　圖9－1高速公路網(wǎng)

　　圖9－2軌道交通基本網(wǎng)絡

　　圖9－3可再生能源

　　圖9－4完成市區(qū)400萬平方米成片二級舊里以下房屋改造

　　專欄9－1城市管理網(wǎng)格化

　　圖10－1對口支援重點地區(qū)

　　專欄11－1中國2010年上海世界博覽會

　　圖11－1中國2010年上海世博會規(guī)劃平面圖

　　圖11－2中國2010年上海世博會規(guī)劃效果圖

　　專欄12－1浦東綜合配套改革試點

　　圖12－1浦東新區(qū)發(fā)展布局

　　專欄13－1完善落實科學發(fā)展觀的體制保障

　　圖13－1積極實施“走出去”戰(zhàn)略

　　專欄14－1大力發(fā)展職業(yè)教育

　　專欄14－2“三醫(yī)聯(lián)動”改革

　　圖14－1公共文化設施建設目標

　　圖14－2體育活動場所建設目標

　　圖15－1社區(qū)服務基本網(wǎng)絡

　　圖15－2改善養(yǎng)老服務

　　圖16－1努力擴大就業(yè)

　　圖16－2多層次、多渠道的住房保障體系

　　專欄17－1政府信息公開

　　專欄18－1加強規(guī)劃編制實施制度化建設

　　專欄18－2預期性和約束性指標

　　表18－1上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃主要指標